II SA/Po 834/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2009r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...].05.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...]10.2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski – chlewnię na działce nr [...]w S . Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem D. P. z dnia 22.11.2007 r. w którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniła zachodzącą w chwili jej wydania bezprzedmiotowością postępowania. Określona w decyzji przebudowa i zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bowiem przed dziesięcioma laty. Nadto wskazanej decyzji zarzuciła brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak wyników analizy co do części tekstowej i graficznej. Odmowę stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uzasadniło brakiem podstaw do przyjęcia, iż miała miejsce samowolna przebudowa budynku powiązana ze zmianą sposobu użytkowania. Budynek został wybudowany w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę z dnia 04.12.1997 r. Materiał zdjęciowy przedłożony przez D. P. dotyczył awarii taśmociągu do usuwania obornika z budynku inwentarskiego w wyniku której obornik usuwano ręcznie do sąsiedniego budynku a następnie na zewnątrz. Ta wyjątkowa sytuacja która wywołała u uczestniczki postępowania , przeświadczenie o zmianie sposobu użytkowania budynku, nie miała charakteru trwałego, co potwierdził świadek Z. Cz . W ocenie organu badana decyzja nie naruszała przepisów prawa, zawierała jedynie warunki realizacji inwestycji , oraz zastrzeżenie, że ewentualne uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren inwestycji. D. P. pismem z dnia 19.06.2008 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu żądania podniosła, iż organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez nią w toku postępowania. Poddała w wątpliwość wiarygodność zeznań świadka Z. Cz. o przesłuchaniu którego nie była zawiadomiona. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...].07.2008 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu uczestniczki postępowania, badana decyzja zawiera załączniki określające uwarunkowania decyzji i wyznaczające linie rozgraniczające teren inwestycji. Świadek Z. Cz. został przesłuchany w charakterze świadka na rozprawie administracyjnej o której uczestniczka postępowania była powiadomiona. Nadto, organ podtrzymał ustalenia wykluczające sugerowane przez uczestniczkę przystąpienie do zmienionego sposobu użytkowania przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarówno zeznania świadka Z. Cz. jak i protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 07.01.2008 r. świadczą o tym, że budynek nie jest użytkowany jako chlewnia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła D. P., domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. to jest decyzji z dnia [...].05.2008 r. i z dnia [...].07.2008 r. a nadto, stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...].10.2007r. i zasądzenia kosztów postępowania przed sądem. Skarżąca wskazała na naruszenie przez organ administracji przepisów kpa w tym art. 138 § 1 pkt 1 i art. 2 i 7 - 8 i 80, 77 § 2, 79 § 1 i 2 oraz 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niezastosowanie, a także przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W skardze wskazano na wadliwe wszczęcie postępowania czym organ naruszył art. 123 kpa w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, iż w momencie wydawania decyzji, w budynku jedynie czasowo przebywały zwierzęta, a do zmiany sposobu zagospodarowania obiektu nie doszło. Skoro w powołanym przez organ protokole kontroli z dnia 07.01.2008 r. stwierdzono, że w jego dacie " inwestor przywrócił poprzedni sposób użytkowania "to jednoznacznie oznacza że wcześniej nastąpiła zmiana sposobu użytkowania". Przy ocenie legalności decyzji kontrolowanej w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji organ winien wziąć pod uwagę wyłącznie stan prawny i stan faktyczny z daty wydawania decyzji a więc z października 2007 r. Żadne zdarzenie prawne i faktyczne zaistniałe po tej dacie nie może mieć znaczenia dla oceny, czy wydana wcześniej decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor J. O. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnia) w sytuacji gdy taka przebudowa i zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wcześniej. Skoro inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej to zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. W skardze zarzucono, że badana decyzja posiada wady polegające na nieprzeprowadzeniu na wcześniej wyznaczonym obszarze, analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu – decyzja nie zawiera załącznika do decyzji – wyników analizy i to zarówno części tekstowej jak i graficznej. Brak było, zdaniem skarżącej, podstaw do wydania osobnego postanowienia o wszczęciu postępowania , dlatego też postanowienie z dnia [...]. 03. 2008r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać stwierdzona jego nieważność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wniosło o jej oddalenie podtrzymując równocześnie swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania przed Sądem skarżąca powołała się na nieprawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w K. z dnia 09.10.2008 r., protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kontroli obiektu budowlanego z dnia 25.09.2007 r., oraz dołączyła komplet zdjęć przedmiotowego obiektu, jej zdaniem bezpodstawnie nie dołączonych do akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. To oznacza, że obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie było wyjaśnienie, czy w dacie wydania decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnia) zaistniały przesłanki jej nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności wskazywana przez skarżącą wada w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku bezspornego i oczywistego naruszenia prawa, a przy tym takiego naruszenia, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej ( por. J. Jędrośka, B. Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, Pip 1986 z. 1 str. 66 - 71; wyrok NSA z 25.09.2007 r. II OSK 1111/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rażące naruszenie prawa (procesowego lub materialnego) oznacza wady decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym; zachodzi w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 21. 08. 2001r. sygn. akt. II SA 1726/00 LEX 51233 ). W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ bada ogólne uprawnienia inwestora do lokalizacji inwestycji, rażące naruszenie prawa zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno- gospodarcze. Niewątpliwie , sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby ustalono warunki zabudowy, dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie stwierdził naruszenia kontrolowaną decyzją przepisów prawa w stopniu rażącym i takie stanowisko zasługuje na aprobatę. Ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winno być dokonane przede wszystkim w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o p.z.p, w tym zwłaszcza z jej art. 61 ust 1, oraz w oparciu o wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) – Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem. Wbrew zarzutom skargi , słusznie organ orzekający przyjął, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...].10 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wydana została w zgodzie z powołanymi wyżej przepisami. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26.10.2007 r. wszczęte zostało wnioskiem inwestora z dnia 05.10.2007 r. to jest zgodnie z art. 52 w zw. z art. 64 § 1 ustawy o p.z.p.. Treść wniosku jednoznacznie wskazywała, iż wolą inwestora była przebudowa istniejącego budynku pozwalająca na zmianę sposobu jego użytkowania na budynek inwentarski typu chlewnia. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1 : 1000, na której zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem. Teren objęty inwestycją pokrywał się z istniejącym budynkiem gospodarczym, co świadczyło o tym , że opisana we wniosku inwestycja odpowiadała pojęciu przebudowy zdefiniowanej w art. 3 pkt. 7 a ustawy z dnia 07. 07. 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. Nr 156, poz. 1118 z zm.). Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał pozwala na przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji , poprzedzone było analizą terenu wokół działki objętej inwestycją. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji oznaczony nr 2. Opis analizowanego terenu zawiera ustalenie, że teren na którym ma być zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się w obszarze o funkcji głównie zagrodowej, w obrębie analizowanego terenu występuje zwarta zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca oraz tereny upraw polowych. W wynikach analizy podkreślono, że planowana inwestycja polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski i ma być zrealizowana w obrysie istniejących murów jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Podkreślono, że linia zabudowy pozostanie bez zmian, podobnie jak szerokość elewacji frontowej i wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu. Do wyników analizy dołączono mapę z zaznaczona inwestycją. Nie sporządzono natomiast kopii mapy z zaznaczeniem obszaru analizowanego wymaganej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. Tego uchybienia nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa. Z części opisowej analizy oraz z mapy wynika w sposób niewątpliwy, że zagospodarowanie sąsiadujące z działką inwestora ma charakter wiejski – zagrodowy. Przyjęcie zatem przez organ, że planowana inwestycja będzie pod względem funkcji kontynuacją zabudowy sąsiedniej było uzasadnione i nie naruszało reguł z art. 61 ustawy o p.i z.p. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego przewidzianego rozporządzeniem służy ściśle określonym celom to jest ustaleniu cech urbanistycznych terenu sąsiadującego które mają być kontynuowane czyli powtórzone przy inwestycji planowanej. Skoro, w niniejszej sprawie nowa inwestycja nie zmieni takich cech urbanistycznych jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, to badanie tych elementów w sposób opisany w rozporządzeniu nie było celowe. Opisane powyżej czynności poprzedziły wydanie decyzji z dnia [...].10.2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Badana decyzja posiada wszystkie wymienione w art. 107 kpa składniki to jest oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygniecie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak któregokolwiek z tych elementów mógłby stanowić podstawę przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81 OSPiKA 1982, Nr 9-10poz. 169). Skoro zatem wskazanych braków decyzja nie posiada brak było podstaw do jej eliminacji na skutek naruszenia przepisów postępowania. Badana decyzja zawiera opis planowanej inwestycji zgodny z wnioskiem inwestora, oraz uzasadnienie w którym zawarto motywy rozstrzygnięcia. Do decyzji dołączono załącznik Nr 1 zawierający wnioski z analizy, oraz załącznik graficzny na którym zgodnie z art. 54 pkt. 3 ustawy o p.z.p. zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie doręczenie decyzji wraz z załącznikami skarżącej było i powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa ), nie może być zatem podstawą przyjęcia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa z tej przyczyny, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, miało miejsce w sytuacji kiedy zmiana w opisanym zakresie już nastąpiła. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o p.g.p. "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Ani ten ani żaden inny przepis nie zawiera jednoznacznego zakazu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy zmiana zagospodarowania terenu została już dokonana . Co prawda , z art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 3 ustawy o p.z.p. wynika nakaz wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu albo przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania jednak nakaz ten dotyczy wyłącznie zmian zagospodarowania niewymagających pozwolenia na budowę, a więc nie mógłby być stosowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Poza tym wymóg wydania decyzji o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o p.z.p. nie jest wprost równoznaczny z zakazem ustalenia warunków zabudowy w sytuacji dokonania zmiany przed wydaniem decyzji. Zakaz taki, powiązany z uznawaniem postępowania za bezprzedmiotowe ze skutkiem jego umorzenia, jest wynikiem wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne (m. in. wyrok NSA z 7 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1199/06, LEX nr 392395). Taki kierunek wykładni, dotyczący wszelkich sytuacji ustalania warunków zabudowy, stał się wątpliwy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P37/06, z którego wydaje się wynikać, że, co najmniej w niektórych sytuacjach, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku realizacji inwestycji przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Przedstawione okoliczności wskazują, że kwestionowana decyzja może być uznana , co najwyżej za sprzeczną z nadanym w drodze wykładni znaczeniem przepisu prawa materialnego , a jej społeczno – gospodarcze skutki nie są tego rodzaju , by nie można ich było zaakceptować. W takiej sytuacji ewentualne naruszenie prawa nie może być uznane za rażące (por.: wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., sygn. OSK 383/07, LEX nr 468028 : wyrok WSA w Kielcach z 6 marca 2008 r., sygn. I SA/Ke 18/08, LEX nr 456699 ). W tych warunkach bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje ustalenie czy w badanym stanie faktycznym, rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania przed wydaniem decyzji ustalającej warunki tej zmiany. Zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania przy ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego tej okoliczności nie mogły zostać uwzględnione. Dotyczyły bowiem ustalenia faktów których istnienie było dla sprawy obojętne. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zarzucane w skardze wydanie przez organ postanowienia z dnia [...] marca 2008r o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Naruszenie przepisu postępowania może skutkować uchyleniem decyzji tylko wtedy gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Takiego skutku nie wywołało postanowienie wydane zbędnie, w sytuacji gdy wszczęcie postępowania nastąpiło skutkiem wniosku strony, a więc z naruszeniem przepisu 157 § 3 w zw. z art. 123 kpa. Wobec powyższego należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska