II OSK 145/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 214/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 145 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "[...]" Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 18 września 2009 r. "[...]" Sp. z o. o. w W. (zwana dalej również skarżącą Spółką), wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. przy ulicy [...], obręb ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Żory na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia w terminie do 23 października 2009 r. złożonego wniosku o następujące dokumenty: prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tej inwestycji, korektę treści projektu budowlanego w zakresie wysokości planowanego obiektu budowlanego oraz oddziaływania przedmiotowej inwestycji na tereny sąsiednie i projektu zagospodarowania terenu opracowanego na kopii aktualnej mapy zasadniczej wraz z udokumentowaniem dostępu do drogi publicznej oraz poprzez uzupełnienie treści projektu budowlanego o właściwy adres budowy. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o projekt budowlany instalacji telekomunikacji radiowej opracowany przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia. Pismem z dnia 23 października 2009 r. inwestor poinformował organ o przedstawieniu wymaganych dokumentów, tj.: uzupełnionego projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] października 2009 r. zezwalającą na lokalizację planowanej inwestycji w pasie drogowym drogi wojewódzkiej- ulicy [...] w Z. Jednocześnie Spółka stwierdziła, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie powoduje ponadnormatywnego szkodliwego promieniowania, o czym mowa w § 3 pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie dotyczy jej § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a tego planu. W zakresie wysokości projektowanej inwestycji wskazano, że zapis zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o maksymalnej wysokości zabudowy nie dotyczy przedmiotowego obiektu. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydenta Miasta Żory na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 104 k.p.a., art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Żory (uchwała Rady Miasta nr 469/XLI/05 z dnia 24 listopada 2005 r., Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 105, poz. 4464- zwanej dalej Miejscowym Planem) odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej określonej we wniosku. W uzasadnieniu swej decyzji organ stwierdził, że planowana inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem D18 U ZDI i w ocenie organu jest ona niezgodna z § 23 ust. 3 pkt 2a i 2c Miejscowego Planu. Z przedłożonej w sprawie przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że oddziaływanie anten ma miejsce m.in. w strefie MN, czyli zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo nie został spełniony drugi istotny zapis Miejscowego Planu, bowiem dla obszaru "D18 U ZDI" określono wysokość zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych, a zatem wieża o wysokości 40 m odbiegać będzie od wskazanych standardów zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka "[...]", domagając się jej uchylenia, zarzuciła organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez domaganie się w sposób nieuprawniony doprowadzenia do zgodności projektu z ustaleniami Miejscowego Planu, gdy tymczasem zamierzona inwestycja jest z nim zgodna. Decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Miejscowego Planu, uwzględniając jego §23 ust. 3 pkt 2a oraz stanowisko organu I instancji w zakresie braku zachowania wymogu procedury związanej z wydaniem decyzji środowiskowej. Odnosząc się natomiast do kwestii nie przekroczenia trzech kondygnacji nadziemnych, organ odwoławczy stwierdził, że przyjęta przez organ I instancji argumentacja, iż 40 m wieża stacji telefonii komórkowej narusza zapis obowiązującego planu, nie może być podtrzymana. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółką, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego to jest art. 35 ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie ustalenia sprzeczności inwestycji z treścią Miejscowego Planu (§ 23 ust. 3 pkt 1 lit. a) oraz naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie [...] Stowarzyszenie [...] w R., które w piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2010 r. złożonym na rozprawie oraz w ustnym wystąpieniu przedstawiciela domagało się uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na ich uzasadnienie. Zdaniem Stowarzyszenia w sprawie winna być wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując powyższą skargę, nie dopatrzył się uchybień pozwalających na uwzględnienie skargi. Wskazując na treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że przeprowadzona przez organy analiza zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie Miejscowym Planem wykazała naruszenie § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a tegoż Planu, odnoszącego się do uciążliwości prowadzonych działalności gospodarczych, którą to interpretację Sąd w pełni podzielił. Jak wynika z zapisów Miejscowego Planu na terenach oznaczonych symbolem U – uciążliwość prowadzonych działalności nie może obejmować terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej oraz dla zabudowy usług, oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Powyższy zapis należy ocenić jako brak wszelkiego oddziaływania na danym terenie bez względu na wysokość, na której to szkodliwe oddziaływanie ma miejsce. Z przedłożonej w sprawie przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że warunek ten nie został spełniony, bowiem oddziaływanie anten w postaci pola elektromagnetycznego ma miejsce m.in. w strefie MN –zabudowy mieszkaniowej. Już tylko ten argument zdaniem Sądu przesądza o poprawności przyjętego przez organy rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał też na to, iż przedstawione przez inwestora materiały i dokumenty związane z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej nie są wystarczające. Inwestor został zobowiązany do przedłożenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tej inwestycji. Postanowienie to zostało następnie uzupełnione postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., przy czym nie zostały w nim w żaden sposób zmienione obowiązki wskazane w pierwszym postanowieniu, co w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego rodziło po stronie inwestora obowiązek wykonania obu tych postanowień. Zdaniem Sądu, mając na uwadze treść postanowienia z dnia [...] października 2009 r. oraz złożone w sprawie dokumenty, nie można mieć wątpliwości, iż postanowienie to nie zostało przez inwestora wykonane w całości. Nie została, bowiem do akt sprawy dołączona prawomocna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tej inwestycji. Sąd uznał, że skoro w prowadzonym postępowaniu, organ domagał się przedłożenia wymienionego dokładnie dokumentu, a wymóg ten nie został uznany za błędny, nie było rekapitulacji tego stanu i nie zostało zmienione wymienione powyżej postanowienie w tym zakresie, to stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadniał zastosowanie art. 35 ust. 3 in fine Prawa budowlanego. Zatem, po bezskutecznym upływie wskazanego w tym postanowieniu terminu i braku przedłożenia wymaganego dokumentu, organ winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Wprawdzie organ I instancji wskazał, iż inwestor przedłożył pismo z Wydziału Infrastruktury Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta w Żorach z dnia 23 października 2009 r. informujące, iż planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz w ocenie Sądu nie można uznać, iż w ten sposób wykonany został obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest obecnie uregulowane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwo oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie powinno być podjęte odrębne rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu przepisów wymienionej powyżej ustawy, a zwłaszcza jej art. 57. Tego rodzaju brak stanowił także podstawę do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego oraz udzielania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając, aby kontrolowaną decyzją naruszono prawo, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła "[...]" Spółka z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), tj. wadliwą wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że postanowienie § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a Miejscowego Planu stanowi o niedopuszczalności realizacji inwestycji; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.)- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami miejscowego planu. Wskazując na powyższe zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka stwierdziła, że § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a Miejscowego Planu nie stanowi o sprzeczności z nim planowanej inwestycji. W ocenie strony skarżącej przez pojęcie "uciążliwości oddziaływania" należy rozumieć ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza, wód i ziemi, oraz ponadnormatywne oddziaływania hałasu, szkodliwego promieniowania i drgań (§ 3 pkt 14 Miejscowego Planu). Skoro zamierzona inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie powoduje ponadnormatywnego szkodliwego promieniowania (§ 3 pkt 14 Miejscowego Planu) i nie dotyczy jej § 23 ust. 3 pkt 2 lit a. W pkt 14 "Kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia" wskazano, że nie zachodzi konieczność ustanawiania odrębną decyzją ograniczeń użytkowania terenów. Zdaniem skarżącej lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie wpłynie niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., za błędnie skonstruowany poprzez swoją zbytnią ogólnikowość, a przez to pozbawiony zasadności należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 k.p.a. Podkreślić trzeba, iż to do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie w przypadku tych drugich norm istotnego wpływu ich naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązkowi temu w rozpoznawanej kasacji uchybiono. Stwierdzić należało, iż autor skargi kasacyjnej, przedstawiając zarzut naruszenia ww. przepisów, wskazał jedynie na ich uchybienie "w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej i ocenie przedsięwzięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami miejscowego planu", nie wiążąc przy tym tego naruszenia ani z żadnymi konkretnymi okolicznościami faktycznymi na poparcie tych twierdzeń, ani z wykazaniem, że miałoby to istotny wpływ na wynik postępowania i czyniłoby wadliwym kontrolę Sądu pierwszej instancji. Doprecyzowania tego zarzutu próżno również dopatrywać się w uzasadnieniu kasacji, gdzie brak jest jakichkolwiek odniesień do oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji. Podkreślić przy tym trzeba, iż "ocena przedsięwzięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami miejscowego planu", mogła zostać oceniona jedynie w ramach podstaw kasacyjnych odnoszących się do tego planu, a więc naruszenia prawa materialnego. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 Prawa budowlanego poprzez nietrafne, zdaniem skarżącej przyjęcie, że postanowienie § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a Planu Miejscowego stanowi o niedopuszczalności realizacji inwestycji. Zasygnalizować w tym miejscu trzeba również wątpliwości, jakie nasuwają się w związku z przedstawieniem tego zarzutu, odnośnie jego zakresu. We wstępnej części wskazano, bowiem na wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, by następnie, uszczegółowiając analizowany zarzut stwierdzić, że jego naruszenie dotyczy tylko wadliwej wykładni. Przyjmując jednak za punkt wyjścia, że celem autora kasacji było podniesienie zarzutów naruszenia prawa materialnego w obu jego formach (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), rozważania na jego gruncie w porządku logicznym rozpocząć należało od analizy prawidłowości rozumienia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, a następnie przejść do kontroli procesu subsumcji. I tak, zauważyć trzeba, iż treść przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie nastręcza problemów interpretacyjnych, określa w sposób jasny i konkretny (bez potrzeby sięgania po pozajęzykowe dyrektywy interpretacyjne) obowiązek organu dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku, gdy ocena ta wypadnie negatywnie, jak w tym przypadku, nie ma podstaw do wydania decyzji pozytywnej, zgodnej z wnioskiem inwestora. Zauważyć również trzeba, iż brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie, o którym mówi przepis art. 4 Prawa budowlanego, stanowi istotne ograniczenie wykonywania prawa własności i wolności inwestycyjnej, ale wynika to z przepisów prawa miejscowego, z określenia zasad zagospodarowania i przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kluczowe, zatem dla niniejszym sprawy, pozostaje ustalenie, czy w świetle wskazywanego w rozpoznawanym zarzucie § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a Miejscowego Planu dopuszczalna jest realizacji planowanej inwestycji. Zgodnie z treścią powyższego zapisu Planu "na terenach o symbolach U, UP i UC uciążliwość prowadzonych działalności nie może obejmować terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usług, oświaty, zdrowia i opieki społecznej". Z treści tego przepisu nie wynika jednak, aby zakres tych uciążliwości, wśród których znajduje się ponadnormatywne, szkodliwe promieniowanie (§ 3 pkt 20 Miejscowego Planu), a których emitentem będzie projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej miał być ograniczony do jakiegoś obszaru. Treść ww. przepisu wyraźnie wskazuje, że owa uciążliwość "nie może obejmować terenów", a więc całej ich powierzchni i przestrzeni. Oznacza to, więc wprost, że wolą prawodawcy lokalnego było wprowadzenie całkowitego zakazu budowy obiektów budowlanych, które będą źródłem emisji na tereny określone w tym przepisie. Powoływanie się przy tym przez skarżącą Spółkę na pismo z dnia 23 października 2009 r., w którym stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji środowiskowej, pozostaje bez znaczenia, bowiem plan, nie uchybiając obowiązkom ustawowym w zakresie konieczności przeprowadzenia ww. procedury środowiskowej, przyjął rozwiązania dalej idące, wprowadzając całkowity zakaz emitowania uciążliwości prowadzonych działalności w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolami U, UP i UC. Zauważyć także trzeba, iż z wyjaśnień samego inwestora zawartych w opracowaniu pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia" sporządzonego w kwietniu 2009 r. w punkcie 14 postanowiono, iż "jedynym czynnikiem fizycznym, którego źródłem jest projektowana stacja bazowa, który może pogorszyć stan środowiska naturalnego, jest promieniowanie niejonizujące (...)" oraz występowanie obszarów, dla których został przekroczony dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Oznacza to, że skoro projektowana stacja bazowa emitować będzie owo promieniowanie na tereny przeznaczone w planie dla zabudowy mieszkaniowej, a co nie było kwestionowane, to lokalizacja takiej budowy w świetle § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a Planu jest niedopuszczalna. Bez znaczenia przy tym, w okolicznościach niniejszej sprawy, pozostawał fakt, że obszary przekroczonego dopuszczalnego poziomu ww. promieniowania nie obejmują miejsc przebywania ludzi i znajdują się na znacznej wysokości. Z tych też przyczyn analizowany zarzut naruszenia prawa materialnego z uwagi na niedopuszczalność udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę na skutek zawartych w Miejscowym Planie zakazów był niezasadny. Podkreślić trzeba, a co pominięto we wniesionej kasacji, iż przedstawione wyżej okoliczności nie były jedynymi, dla których w rozpoznawanej sprawie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, te jednak uwarunkowania jako pominięte w kasacji nie mogły być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.