II OW 31/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Ząbkowickim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu w sprawie zmiany decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003r. znak: [...] uzgadniającej warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w K., w zakresie terminu jej obowiązywania, w części dotyczącej zanieczyszczenia wód podziemnych postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu jako organ właściwy do zmiany decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu pismem z dnia 7 maja 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Starostą Ząbkowickim w przedmiocie zmiany decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] uzgadniającej warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w K., w zakresie terminu jej obowiązywania, w części dotyczącej zanieczyszczenia wód podziemnych. Powyższa decyzja dotycząca środowiska gruntowo-wodnego została wydana na podstawie art. 106 ust. 1 i 2 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Wydanie tej decyzji było niezbędne, gdyż jak wynika z jej uzasadnienia na skutek prowadzenia działalności przemysłowej na terenie należącym do [...], nastąpiło skażenie gruntów i wód podziemnych. Pismem z dnia 22 września 2006 r. [...] S.A. wystąpiło do Starosty Ząbkowickiego z wnioskiem o prolongatę terminów ustalonych w ww. decyzji do [...] grudnia 2008 r. Starosta Ząbkowicki postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. b/ Prawa ochrony środowiska wniosek ten przekazał do Wojewody Dolnośląskiego jako do organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, ponieważ decyzja dotyczy obszaru znajdującego się na terenie zamkniętym. Informację tę Dolnośląski Urząd Wojewódzki potwierdził w piśmie z dnia 12 stycznia 2007 r. skierowanym do [...] S.A. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 14 stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 155, art. 154 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493), dalej powołanej jako ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r., dokonał zmiany decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r., ustalając ostateczny termin zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2008 r. Kolejnym pismem z listopada 2008 r. [...]S.A. skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego, wystąpiło z wnioskiem o prolongatę terminu zakończenia remediacji środowiska gruntowo-wodnego do 31 grudnia 2009 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...]Dyrektor Wydziału Środowiska i Programu Odra Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska do rozpatrzenia wniosek [...] S.A. [...] Zakład Spółki z siedzibą we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2008 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) dotyczący prolongaty terminu zakończenia remediacji środowiska gruntowo-wodnego, zgodnie z właściwością. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu dokonał zmiany decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] uzgadniającej warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w K., zmienionej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rekultywacji, w ten sposób, iż ustalił ostateczny termin zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. znak: [...] S.A. [...] Zakład Spółki z siedzibą we Wrocławiu przesyłając "Raport z przeprowadzonych prac i uzyskanych wyników procesu remediacji na stacji paliw K. – działka nr [...] obręb K." złożyła wniosek do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu o przedłużenie czasookresu szczerpywania wolnego produktu naftowego do dnia 30 września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2, art. 378 ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. wniosek [...] S.A. [...] Zakład Spółki z siedzibą we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] o zmianę decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] uzgadniającej warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w K. w zakresie terminu jej obowiązywania, w części zanieczyszczenia wód podziemnych – Staroście Ząbkowickiemu. Natomiast Starosta Ząbkowicki postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu zgodnie z właściwością rzeczową wniosek [...] S.A. [...] Zakład Spółki z siedzibą we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] o zmianę decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] uzgadniającej warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w K. w zakresie terminu jej obowiązywania. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zgodnie z art. 35 i 36 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed tym dniem stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Jednocześnie podkreślono, że od dnia 15 listopada 2008 r. (tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) właściwym do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast art. 36 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nakazuje starostom, niezwłoczne przekazanie wojewodom z dniem 30 kwietnia 2007 r. jedynie akt spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi. Z czego wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy do rozstrzygania w sprawach szkód w środowisku sprzed 30 kwietnia 2007 r. dotyczących powierzchni ziemi, natomiast nie jest właściwy w sprawach dotyczących przywrócenia do stanu właściwego środowiska wód podziemnych. Starosta Ząbkowicki odpowiadając na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w piśmie z dnia 6 lipca 2010 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010 r., przekazujące wniosek [...] S.A. w części dotyczącej zanieczyszczenia wód podziemnych. "W uzasadnieniu postanowienia powołano się na przepisy przejściowe związane z wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Ustawodawca nakazując stosowanie dotychczasowych przepisów w zakresie szkód w środowisku wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r., zastrzegł jednocześnie, że do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi właściwym organem jest wojewoda, a od dnia 15 listopada 2008 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z treści tego unormowania wywnioskować można, że w zakresie szkód w środowisku wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. a niedotyczących powierzchni ziemi stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawa ochrony środowiska w brzmieniu z dnia 29 kwietnia 2007 r. (sprzed wejścia w życie tzw. ustawy szkodowej). Jednakże w ocenie tut. organu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu przekazując ww. wniosek nie wziął pod uwagę, iż: – wnioskodawca wnosi o zmianę decyzji Starosty Ząbkowickiego wydanej na podstawie art. 106 ust. 1 i 2 cytowanej na wstępie niniejszej decyzji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. A zatem decyzji dotyczącej uzgodnienia warunków rekultywacji zanieczyszczonych gruntów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu przesłał wraz z postanowieniem oryginał wniosku w celu rozpatrzenia pod kątem zanieczyszczenia wód podziemnych nie informując, czy rozpatrzy ten wniosek pod kątem zanieczyszczenia gruntu; – tut. organ nie prowadził postępowania w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych (na podstawie art. 362 Prawa ochrony środowiska). A zatem byłoby to nowe postępowanie wszczynane z urzędu. Zakończeniem postępowania byłaby nowa decyzja a nie jak wnioskuje [...] S.A. [...] we Wrocławiu zmiana decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r.; – teren zanieczyszczony – działka nr [...] obręb [...], jest wpisany jako teren zamknięty na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Ministra Infrastruktury (Dz.Urz. [...]); – w myśl art. 378 ust 2 lit. 1b/ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z dnia 27 kwietnia 2001 r. ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) właściwym organem w sprawach na terenach zamkniętych był wojewoda. Natomiast od dnia 15 listopada 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę, iż przedsięwzięcie dotyczy terenu zamkniętego, to w myśl przepisów sprawę w części dotyczącej zanieczyszczenia wód podziemnych na podstawie art. 362 cytowanego Prawa ochrony środowiska jak i w części dotyczącej zanieczyszczenia gruntów na podstawie art. 106 cytowanej ustawy winien rozpatrzyć wg właściwości Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. W przedstawionej do rozstrzygnięcia sprawie, należy na wstępie ustalić stan prawny aktualnie obowiązujący z uwzględnieniem wszystkich zmian prawa, które miały miejsce w okresie od wydania decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r., która została wydana na podstawie art. 106 ust. 1 i 2 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Z dniem 30 kwietnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493), której art. 32 pkt 6 uchylił art. 106 Prawa ochrony środowiska a pkt 14 art. 32 nadał nowe brzmienie przepisowi art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Na mocy art. 33 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. zostały zmienione też przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a w tym art. 185 tej ustawy, co ma istotne znaczenie w tej sprawie. Poza tym, art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. stanowił w: ust. 1 "Do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikły z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. ust. 2 Do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 32 (sic. ustawa – Prawo ochrony środowiska), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest Wojewoda". Z dniem 15 listopada 2008 r. (z wyjątkiem art. 121 i art. 123 ust. 1, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia) weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która dokonała kolejnych zmian w ustawie – Prawo ochrony środowiska, ustawie – Prawo wodne oraz w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Ponadto na mocy ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. utworzono urząd Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który jest centralnym organem administracji rządowej oraz w województwach, regionalnych dyrektorów ochrony środowiska jako organy administracji rządowej niezespolonej, którym przekazano szereg kompetencji należących do innych organów. W związku z tymi zmianami zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. obecnie organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie wojewoda. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, wymaga uwzględnienia wszystkich ww. zmian, jednak bezspornym chyba jest, że powinny mieć tu zastosowanie w pierwszej kolejności przepisy art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Powyższe przepisy mówiąc o szkodzie w środowisku, nie rozróżniają szkód spowodowanych zanieczyszczeniem wód podziemnych oraz spowodowanych zanieczyszczeniem gleby i ziemi, jednak z art. 6 pkt 11 lit. b/ i c/ ww. ustawy wynika, że pojęcie to obejmuje wody oraz powierzchnię ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się także z zakresu ustawy – Prawo wodne działania wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wymienione w ppkt a-c. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa wodnego wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne, których definicja znajduje się w art. 9 ust. 1 pkt 22 tej ustawy. Jak wynika z art. 185 ust. 2 Prawa wodnego do zapobiegania szkodom w wodach i naprawy szkód w wodach (w tym również szkód w wodach spowodowanych zanieczyszczeniem wód podziemnych), mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, tak więc mają tu również zastosowanie przepisy art. 35 tej ustawy. Jak wynika z powyżej przedstawionej analizy, nie ma podstaw prawnych, aby w tej sprawie do szkód w wodach i w powierzchni ziemi były wydawane odrębne decyzje przez różne organy, gdyż w jednym i drugim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 35 ww. ustawy a organem właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Do podobnego wniosku należałoby dojść gdyby przyjąć, że decyzja Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. dotyczy terenu zamkniętego wówczas właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska wynikałaby dodatkowo z art. 378 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 16 września 2009 r., II OW 26/09. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.