II SA/Gl 621/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz najemców oddala skargę. Rada Miejska w Z. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3a, art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) na wniosek Prezydenta Miasta Z. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców wskazanych w § 1 oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla nieruchomości lokalowych, wymienionych w § 1a. Następnie w dniu [...] r. kolejną uchwałą nr [...] Rada Miejska w Z. na wniosek Prezydenta Miasta dokonała zmiany pkt 3 § 1 powyższej uchwały, nadając mu nowe brzmienie, w którym podano inny numer księgi wieczystej nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy lokal oraz inne oznaczenie zarządzenia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia ceny lokalu, a także zmiany pkt 3 § 1a tej ustawy nadając mu nowe brzmienie – poprzez podanie innego numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Nadto, w § 2 uchwały, Rada Miejska w Z. postanowiła o pozostawieniu bez zmian pozostałych zapisów uchwały z dna 19 października 2009 r. Jako podstawę prawną aktu powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3a, art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą uchwałę doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...] r., zaś pismem z daty [...] r. organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. Zdaniem organu nadzoru, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania tejże uchwały, Rada Miejska nie była uprawniona do dokonywania zmian uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na udzielanie konkretnych bonifikat od ceny zbywanych lokali mieszkalnych, bowiem w związku z wejściem w życie zmiany art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchwała z dnia 19 października 2009 r., utraciła moc prawną. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r., o przyznaniu obniżek od cen przy sprzedaży poszczególnych lokali, decyduje zaś organ wykonawczy z tym jednak zastrzeżeniem, że robi to w oparciu o zasady ustalone przez organ stanowiący oraz stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. Powyższe rozstrzygnięcie doręczono Gminie Z. w dniu [...] r., która pismem z dnia [...] r. w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. wniosła skargę na akt organu nadzoru, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem Gminy, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło bowiem z naruszeniem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego do czasu określania zasad dotyczących nabywania, zbywania oraz warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych, organ wykonawczy może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady. Zatem rozszerzenie brzmienia art. 68 ustawy poprzez dodanie ust. 1b w wyniku nowelizacji, która weszła w życie 7 listopada 2010 r. nie ogranicza prawa rady gminy do indywidualnego wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu nadzoru, w stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania uchwały zmieniającej, Rada Miejska w Z. nie była uprawniona do dokonywania zmian uchwały podjętej pod rządami ustawy – w brzmieniu obowiązującym w październiku 2009 r., lecz winna podjąć nową uchwałę, która odpowiadałaby wymaganiom określonym obecnie w art. 68 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżony akt mimo niedostatecznego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Z mocy art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. W niniejszej sprawie zachodziły zaś przesłanki do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, kasującego uchwałę Rady Miejskiej w Z., podjętą w dniu [...] r. W stanie prawnym, obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r., tj. w dacie wydania uchwały nr [...], w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), rada gminy nie była bowiem władna do wyrażenia indywidualnej zgody na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży bezprzetargowej, ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powołane w podstawie prawnej przepisy art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczą dwóch odrębnych przypadków działania rady gminy. Zgoda, o której mowa w art. 3a tego przepisu, dotyczy bowiem możliwości żądania zwrotu udzielenia bonifikaty (ust. 2c ustawy) oraz obniżenia ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków o więcej niż 50 % (ust. 3). Natomiast udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych (art. 68 ust. 1 pkt 7), co obejmuje cenę lokalu oraz pierwszą opłatę z tytułu użytkowania wieczystego, od dnia 7 stycznia 2010 r. następuje przez organ wykonawczy na podstawie uchwały rady gminy jako aktu o charakterze generalnym, określającym w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych (art. 68 ust. 1b ustawy). Poprzednie pojęcie "zgody" jako aktu indywidualnego zastąpiono bowiem pojęciem "uchwały", a w innych przypadkach ustawodawca nadal posługuje się określeniem "zgoda", np. art. 68 ust. 2c i ust. 3 ugn. Oznacza to zmianę stanu prawnego, polegającym na tym, że w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zastosowaniu bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego decyduje organ wykonawczy, lecz warunkiem udzielenia tej bonifikaty jest uprzednie podjęcie przez radę uchwały, określającej w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w art. 68 ust. 1 i 1b ugn, brak zaś podstawy prawnej do dalszego wyrażania zgody na sprzedaż zindywidualizowanego lokalu mieszkalnego, jako że ustawa nowelizująca nie zawiera w tym względzie przepisów przejściowych, stanowiących o możliwości zastosowania przepisów dotychczasowych – w przeciwieństwie do spraw prowadzonych na podstawie działów III i IV ugn (art. 4 ustawy zmieniającej). Sprawy prowadzone na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podlegają zaś zawieszeniu do czasu podjęcia stosownych zarządzeń lub uchwał (art. 5 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r.). Wbrew stanowisku skarżącej Gminy, podstawy prawnej do stosowania przepisów ugn w zakresie udzielania zgody na zastosowanie bonifikat z tego tytułu, nie stwarza też przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie uległ nowelizacji w wyniku ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. i w swojej treści w żaden sposób nie nawiązuje do trybu udzielania jakichkolwiek bonifikat, lecz stanowi o zasadach zbywania nieruchomości jako aktu prawa miejscowego, podejmowanego na podstawie tej ustawy, a nie – ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile więc do czasu podjęcia uchwały w sprawie zasad zarządu mieniem gminy, organ wykonawczy może zbywać nieruchomości tylko za zgodą rady, to z braku analogicznego przepisu umocowującego radę do wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych do czasu podjęcia uchwały w trybie art. 68 ust. 1 i 1b ugn, brak było podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały z dnia 15 marca 2010 r. Nadto, co do zasady przyjąć należy, że zmiana stanu prawnego (w tym wypadku zakresu upoważnienia do działania przez organ gminy), powoduje skutek utraty mocy poprzedniego aktu, o ile ustawa nowelizująca nie zawiera odrębnych przepisów przejściowych. Tym bardziej, brak więc podstawy prawnej do zmiany aktu podjętego w innym stanie prawnym, a zwłaszcza orzekania o jego utrzymaniu w mocy, co dotyczy § 2 uchwały z dnia 15 marca 2010 r. W istocie taka uchwała zmieniająca przybrała więc postać zgody na zastosowanie bonifikaty – przy braku podstawy prawnej do jej wyrażenia w tym trybie. Tego rodzaju naruszenie prawa nie może być uznane za nieistotne. Aczkolwiek zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia prawnego, gdy idzie o wadliwość uchwały z dnia 15 marca 2010 r. w części dotyczącej zmiany uchwały z dnia 19 października 2009 r. co do § 1a, dotyczącej zastosowania bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, udzielonej na podstawie art. 73 ust. 3 ugn, to jednak wskazać przyjdzie, że zmiana stanu prawnego, dokonana ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. miała identyczny skutek prawny. Ustawodawca zastąpił bowiem poprzednie pojęcie "zgody" na określenie "uchwały" rady, nadal posługując się pojęciem zgody w ust. 4 tego przepisu. Tak więc, o ile zgoda ma charakter indywidualny, to w aktualnym stanie prawnym zastosowanie bonifikaty przez organ wykonawczy następuje na podstawie aktu o charakterze generalnym, a do czasu podjęcia uchwały w tym przedmiocie, nie jest dopuszczalne stosowanie dotychczasowego trybu wyrażania zgody. Zdaniem sądu administracyjnego, braki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie miały jednak wpływu na jego podjęcie. Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).