II SA/Kr 527/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 9 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Burmistrza m. N. z dnia [...].02.2006 r. nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 59 ust.1 i 2, art. 60 ust. 1, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na wniosek A. Sp. z.o.o. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji usługowej na nieruchomościach położonych przy ulicy [...] i [...] (nr dz. ewid. 1, 2, 3, 4 , 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 ), polegającej na realizacji stacji paliw płynnych, w zakresie obejmującym: – budynek stacji paliw (pow. zabudowy łączna 270 m2) z instalacją technologiczną, wiatą nad trzema dystrybutorami, podziemnymi zbiornikami paliwa (do 100 m3), podziemnym zbiornikiem gazu LPG (do 10 m3), kompresorem z odkurzaczem, pylonem cenowym, – budynek gastronomiczno-usługowy o pow. zabudowy ok. 230 m2, – zieleń urządzoną z parkingami (36 m. p.), – komunikację wewnętrzną, chodniki, podjazdy, śmietnik. Decyzja ta na skutek odwołania złożonego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w N. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...].06.2006 r. znak: [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] Burmistrza Miasta N. z dnia [...].06.2007 r. znak: [...] ponownie ustalono warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w decyzji z dnia [...]09.2007 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania po raz kolejny Burmistrz m. N. wydał dnia [...].11.2008 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy działek nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5 , 6 , 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 , 17, cz. 18 przy ul. [...] i [...] w N. - na cele realizacji obiektów usługowych z urządzeniami budowlanymi - stacji paliw płynnych znak: [...]. Od decyzji odwołała [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się jej uchylenia w całości i zarzucając naruszenie art. 6, 7, 30 § 1 i 3, 33 § 2, 40 § 1-2, 64 § 2, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła: – brak podstawowego warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, – nie oznaczenie (na mapie obszaru analizy) działek i zabudowy poddanej analizie, co może świadczyć o niewiarygodności ustalenia cech nowej zabudowy; według skarżących nie uwzględniono żadnej zabudowy dostępnej z drogi krajowej, – ustalenie "nieprzekraczalnej" linii zabudowy zamiast "obowiązującej", – niekonsekwencje w określeniu zjazdu z drogi publicznej, – 14.05.2008 r. sporządzona m.in. została nowa analiza, natomiast uzgodnienia uzyskano na podstawie wersji projektu decyzji sporządzonej w 2005 r., co może być powodem ich nieważności. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 3 - § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588) - wydało w dniu [...].03.2009 r. decyzję znak: [...], w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, który dnia 18.01.2008 r. ostatecznie zrezygnował z potrzeby inwestowania na działkach m.in. 19 i 20 , postępowanie w tej sprawie nie dotyczy nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, ani nie narusza jej interesu prawnego. Kolegium stwierdziło, iż: "skarżący nie przedstawili żadnego zarzutu, który mógłby świadczyć o naruszeniu jakiegokolwiek przepisu materialnoprawnego mogącego świadczyć o naruszeniu nie tylko interesu prawnego, ale nawet interesu faktycznego". Zdaniem organu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa będzie mogła występować w charakterze strony dopiero w kolejnym etapie przygotowania inwestycji, tzn. w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. W postępowaniu tym stronami są bowiem właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, które mogą znaleźć się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, iż "teren projektowanej inwestycji nie graniczy bezpośrednio z terenem pozostającym w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej, co więcej oddzielony jest od terenów Spółdzielni Mieszkaniowej pasem drogowym [...]. . Jedynym wyjątkiem jest działka nr 21 będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, jednakże przylega ona nie do terenu inwestycji stacji paliw, lecz do istniejącego pasa drogowego drogi krajowej, w obrębie którego ma być realizowany dodatkowy pas ruchu na włączeniu do skrzyżowania tej drogi [...]." Konkludując organ stwierdził, że nie może to jednak stanowić o istnieniu interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej. Pomimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło brak przymiotu strony [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w tym postępowaniu rozpatrzyło jej odwołanie. Uzasadniło to tym, iż organ pierwszej instancji uznał status [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jako strony postępowania, a w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. obowiązane jest odnieść się do zarzutów i kwestii podniesionych w odwołaniu. Ponadto Kolegium wywiodło, że projektowana stacja paliw spełnia warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, w którym znajduje się stacja paliw (działka nr 22 ), a także inne obiekty usługowe, w tym zaplecza motoryzacji po przeciwnej stronie ul. [...]. Zdaniem organu strona skarżąca bezpodstawnie kwestionuje włączenie do obszaru analizy działki nr 22 , ponieważ taki zasięg obszaru jest zgodny z przepisem § 3 ust. 1-2 rozporządzenia. Przy szerokości frontu działki inwestycji 144 m, działka nr 22 (ze stacją paliw istniejącą) znajduje się w odległości ok. 520 m, a więc niewiele ponad 3-krotną szerokość frontu. Przepis § 3 rozporządzenia nie ogranicza przy tym możliwości powiększenia obszaru analizy a 3,5-krotny zasięg nie może być uznany za przesadny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...].11.2008 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. niesłusznie uznało, iż z datą 18.01.2008 r. postępowanie nie dotyczy w żadnej mierze nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, ani nie narusza jej interesu prawnego. Skarżący wywodzi, że do kręgu stron postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośredni jej sąsiedzi, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy, gdy zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, wywołując dla nich uciążliwe skutki, co właśnie ma miejsce w niniejszym przypadku. Jako podstawę normatywną interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu skarżący wskazał m.in.: a) art.140 k.c., który stwierdza, iż właściciel może korzystać z rzeczy "w granicach ustaw". Takie granice określają normy administracyjnego prawa materialnego, do których zaliczono art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 – Prawo budowlane, który stanowi, że przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich. b) art. 144 k.c. stanowiący, iż "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ponadto [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wadliwie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła, iż Burmistrz m. N. wydając decyzję z dnia [...].11.2008 r. nie wziął pod uwagę wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyraźnie wskazuje na konieczność zabudowy jednej z sąsiednich działek budynkami o tej samej funkcji, gabarytach czy intensywności zabudowy. Zdaniem skarżącego organ nie dokonał również rzetelnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu i instancji naruszają przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. W trakcie postępowania tj. dnia 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Ustawa ta wprowadziła obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko już na etapie ustalania warunków zabudowy (wcześniej obowiązek ten pojawiał się dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę). Organy obu instancji pominęły tę ustawę przy wydawaniu decyzji stwierdzając, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko będzie kolejnym etapem inwestycji, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Należy więc w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, jakie znaczenie dla niniejszego postępowania miało wejście w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), a w szczególności ustalić, czy ustawa ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i jakie są tego konsekwencje. Art. 153 ust. 1 omawianej ustawy stanowi: "do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe (...)". Powołany w tym przepisie art. 144 wprowadza zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Z kolei art. 154 ust. 1 reguluje kwestię postępowań - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną - w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10. Decyzja o warunkach zabudowy jest zaś wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, tak więc art. 154 ust. 1 nie ma zastosowania w tym przypadku. Jak wynika z powyższego przepisy dotychczasowe mają zastosowanie tylko do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy niniejsza sprawa została wszczęta i toczyła się na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisy prawa ochrony środowiska nie miały do niej zastosowania. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie ustalania warunków zabudowy (wymagała dopiero na etapie pozwolenia na budowę), dlatego odnośnie przedmiotowej inwestycji do tej pory nie toczyło się żadne postępowanie na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska. Z powyższych rozważań wynika, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) będą miały zastosowanie. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest ocena skutków, jakie dla sprawy budowy stacji paliw wynikają z zastosowania ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takich przypadkach jest obowiązek przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 omawianej ustawy. Przeprowadzenie tego postępowania wyprzedza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dlatego też konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ustalenie warunków zabudowy bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania, o którym mowa powyżej, było przedwczesne i stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu inwestor powinien zwrócić się do organu właściwego do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponieważ wynik tego postępowania będzie oddziaływał na treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, postępowanie w niniejszej sprawie należy zawiesić do czasu wydania stosownego rozstrzygnięcia przez organ ochrony środowiska (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zastrzeżenia budzi również treść analizy urbanistyczno - architektonicznej w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. W części tekstowej analizy powołano się na wniosek inwestora, by w obszar analizowany włączyć działkę nr 22, na której zrealizowana jest stacja paliw. Wniosek ten został uwzględniony, mimo, że stacja paliw znajduje się w odległości ponad 500 m od terenu inwestycji. Prawdą jest, że § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie definiuje maksymalnej granicy obszaru analizowanego, niemniej - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.10.2009 r., sygn. IV SA/Wa 972/09 (LEX nr 574191) - "Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora". W niniejszej sprawie jedynym uzasadnieniem powiększenia obszaru analizowanego był wniosek inwestora zmierzający do objęcia tym obszarem działki, na której zlokalizowana jest stacja paliw i wskutek tego zapewnienie kontynuacji funkcji zabudowy. Biorąc pod uwagę szczególną konfigurację nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (nieruchomość ta przy granicy z drogą publiczną ma znacznie większą szerokość niż w głębi tj. na tym obszarze, na którym inwestycja będzie faktycznie realizowana) taki sposób wyznaczenia obszaru analizowane nie może znaleźć akceptacji Sądu. Dowolność przy wyznaczaniu obszaru analizowanego narusza przepisy prawa materialnego tj. przepis § 3 wyżej wskazanego rozporządzenia, co również uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a zwłaszcza przy wyznaczaniu obszaru analizowane należy wziąć pod uwagę wskazane wyżej poglądy. Kolejnym uchybieniem stwierdzonym w trakcie dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej było przyjęcie przez organ odwoławczy, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Należy wskazać, że Kolegium wykazało pewną niekonsekwencję, bowiem stwierdzając, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania winno było umorzyć postępowanie odwoławcze. Tymczasem organ II instancji stwierdził brak przymiotu strony po stronie spółdzielni, rozpoznając jednak jej odwołanie ze względu na fakt, że organ I instancji przyjmował (błędnie), że spółdzielnia jest stroną postępowania. Taka argumentacja jest nielogiczna i niezgodna z utrwaloną wykładnią przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących uprawnień strony postępowania. Przede wszystkim jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd strony skarżącej, iż posiada ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i w dalszym postępowaniu winna ona być uznana za stronę tego postępowania. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.