II SAB/Ol 56/10

Dnia 31 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 kwietnia 2010 roku - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 23 marca 2010 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o wydanie zaświadczenia o ilości wypracowanych godzin ponad normatywny czas służby, w latach 1998 – 2009, W piśmie wnioskodawca określił treść informacji, jaka winna być zawarta w wydanym zaświadczeniu i zażądał potwierdzenia, że do dnia zwolnienia go ze służby, tj. z dniem 23 maja 2009 r., ilość nadgodzin wynosiła 70 godzin i 5 minut. Dyrektor Aresztu Śledczego, przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2010 r., przesłał wnioskodawcy zaświadczenie o 4 wypracowanych godzinach ponad normatywny czas służby na dzień zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej. Następnie, postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.), odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał, że uwzględnienie wniosku nie jest możliwe, gdyż treść żądanej informacji nie jest zgodna z dokumentami będącymi w dyspozycji organu. Zaznaczył, że kilkukrotnie wyczerpująco informowano byłego funkcjonariusza o rozliczeniu godzin. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpatrzeniu zażalenia A. Z., postanowieniem z dnia 13 maja 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestia ilości wypracowanych przez wnioskodawcę nadgodzin w trakcie trwania jego służby była wielokrotnie mu wyjaśniana, wystawiano także zaświadczenia potwierdzające faktyczną liczbę wypracowanych ponad normę godzin i informowano o możliwości skonfrontowania treści informacji zawartych w zaświadczeniach i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w oparciu o dokumenty źródłowe. Wskazał, że w dniu 5 maja 2010 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w Areszcie Śledczym w zakresie sposobu rozliczania czasu służby pełnionej przez wnioskodawcę oraz zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji. Kontrola ta potwierdziła zgodność stanu wypracowanych przez niego na dzień 23 maja 2009 r. nadgodzin z informacją zawartą w zaświadczeniu z dnia 14 kwietnia 2010 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej stwierdził, że wydając kwestionowane postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego postąpił zgodnie z art. 219 K.p.a., gdyż na podstawie posiadanej dokumentacji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2010 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o wydanie decyzji administracyjnej, podającej ilość nadpracowanych godzin, wyliczonych zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz ustalającej dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe wnioskodawcy lub wydania aktu administracyjnego odmawiającego wydania wnioskowanej decyzji. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego poinformował wnioskodawcę, że potwierdzenie ilości wypracowanych nadgodzin następuje w drodze zaświadczenia a nie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 K.p.a. decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Natomiast w tym przypadku potwierdzenie ilości wypracowanych nadgodzin nie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż organ nie będzie rozstrzygał żadnej sprawy, lecz jedynie na podstawie posiadanej dokumentacji może wydać zaświadczenie w trybie art. 217 § 2 K.p.a. W złożonej w dniu 8 czerwca 2010 r. skardze A. Z. zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia 18 kwietnia 2010 r. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wyliczenia i ustalenia wymiaru oraz odpłatności za wypracowane w Areszcie Śledczym nadgodziny lub wydania aktu administracyjnego o odmowie wydania wnioskowanej decyzji administracyjnej. Skarżący zarzucił, że pomimo wystąpienia ze skargą z dnia 20 maja 2010 r. do organu wyższej instancji, organ pierwszej instancji nie realizuje jego wniosku. Do dnia złożenia skargi pozostaje więc w zwłoce, gdyż nie wydał żądanej decyzji ani aktu administracyjnego o odmowie jej wydania. Zdaniem skarżącego, powyższe wskazuje, że organ ten pozostaje w bezczynności w dokonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że potwierdzenie ilości wypracowanych nadgodzin następuje w drodze zaświadczenia a nie decyzji administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2010 r. skarżący podał, że w dniu 24 czerwca 2010 r. organ wydał decyzję w sprawie, co uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie zaniechania wydania decyzji w sprawie ilości wypracowanych przez skarżącego nadgodzin ponad normatywny czas służby i ustalenia dodatkowego wynagrodzenia z tego tytułu. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest więc dopuszczalna wtedy, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia, aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, o ile w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Oceniając zasadność wniesionej skargi stwierdzić należy, że zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter zbliżony do tego postępowania. Postępowanie to ma charakter uproszczony, niemniej jednak muszą być w nim zachowane minimalne rygory proceduralne. Postępowanie w sprawie zaświadczeń wszczynane jest wyłącznie na żądanie osoby uprawnionej. Zaznaczyć też należy, że zainteresowany podmiot może wystąpić ponownie z żądaniem wydania zaświadczenia, gdyż w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń nie obowiązuje zasada res iudicata (por. wyrok WSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1210/04, LEX 192006). Postępowanie to może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, bądź przez odmowę wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub też przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego z wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2010 r. o wydanie decyzji administracyjnej, w której organ miał wskazać ilość nadpracowanych godzin i ustalić dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe wnioskodawcy lub o wydania aktu administracyjnego odmawiającego wydania wnioskowanej decyzji. Zgodzić się należy z organem administracji, że kwestia wyliczenia czasu pełnienia służby ponad ustawowy wymiar i ustalenia dodatkowego wynagrodzenia za ten czas nie mogła być załatwiona w drodze decyzji. Takiego obowiązku nie przewidywała bowiem obowiązująca w dacie pełnienia przez skarżącego służby i dniu złożenia wniosku z dnia 18 kwietnia 2010 r. ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Ponadto, zgodnie z art. 104 K.p.a. załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, tylko gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Żądanie dotyczące ilość nadpracowanych godzin mogło być załatwione wyłącznie w trybie wydania zaświadczenia. Należy jednak zauważyć, że skarżący żądał wydania zaświadczenia o ściśle określonej treści, a jego wniosek - zdaniem Dyrektora Aresztu Śledczego - nie znajdował odzwierciedlenia w dokumentach będących w posiadaniu tego organu administracji. Powyższa okoliczność wykluczała wydanie zaświadczenia, gdyż zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., mogło ono wyłącznie potwierdzać fakty wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tej sytuacji zastosowanie miał art. 219 K.p.a. Wprawdzie udzielając skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. organ nie zachował właściwej formy prawnej, należy jednak zauważyć, że forma zewnętrzna nie przesądza czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie administracyjne. Utrwalony jest bowiem pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem prawidłowym (tak np. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2007, str. 145 i nast.). W odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. np. wyrok WSA z dnia 4 czerwca 2008 r., III SA/Łd 54/08, LEX 515995, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 r., I SA 2257/93, ONSA-OZ 1997/2/15). Wprawdzie wymienione w art. 124 § 1 K.p.a. elementy struktury prawnej postanowienia mają charakter obligatoryjny, lecz skoro w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. wskazano: organ, który je wydał – Dyrektor Aresztu Śledczego, adresata pisma- skarżącego, rozstrzygnięcie i pismo to zostało opatrzone własnoręcznym podpisem uprawnionej osoby, to należy uznać je za postanowienie. W tej sytuacji nie można uwzględnić zarzutu skarżącego, że Dyrektor Aresztu Śledczego nie wydał decyzji administracyjnej pozytywnej lub odmawiającej żądaniu skarżącego, skoro sprawa nie mogła być zakończona wydaniem tego kwalifikowanego aktu. Z powyższych względów również wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie był zasadny. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.