I OSK 2031/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1214/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1214/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent m. st. Warszawy rozpatrywał sprawę ponownie po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poprzedniej decyzji odmownej organu I instancji. Powołał się na przepisy art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992). Wskazał, że wnioskodawca ma przyznane prawo do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia, a jedynie jego wypłata jest wstrzymana na podstawie art. 75 ust.4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz.353 ze zm.). Nawiązując do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Prezydent stwierdził, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć dwie decyzje przyznające świadczenia, które z mocy art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą być przyznane jednocześnie. W odwołaniu T. K. podniósł, ze w jego przypadku przepis art. 75 ust.4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie ma zastosowania. Odwołujący się przebywa bowiem w domu pomocy społecznej, który nie jest zakładem opiekuńczo-leczniczym, ani zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym. Prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało mu odebrane przepisem art. 158 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. Dodał, ze nie ma podstaw do utożsamiania dodatku pielęgnacyjnego z zasiłkiem pielęgnacyjnym. Posumował, iż spełnia warunki, określone w art. 16 ust.2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.). stwierdził, że jak wynika z art. 16 ust.6 tej ustawy, osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. ustaliło, że T. K. posiada ustalone decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jednak wyplata została wstrzymana decyzją ZUS. Skarżący spełnia więc warunki do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 75 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Kolegium, choć nie jest to jasno w piśmie ZUS wskazane, ze względu na treść art. 75 ust.4 cyt. ustawy, dodatek pielęgnacyjny został zawieszony. Kolegium przytoczyło jeszcze fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1923/09, w którym zajęto stanowisko o możliwości kwestionowania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego przed sądem powszechnym, co wyklucza kontrolę takiej decyzji przez sąd administracyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. stwierdził, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało mu odebrane zapisem art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu, dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy, niż 2 tygodnie w miesiącu. Podniósł, że brak jest decyzji wprost stwierdzającej odebranie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Wskazał, ze posiada decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zmniejszeniu emerytury w związku z pobytem w domu pomocy społecznej. Zmniejszenie polega na odebraniu dodatku pielęgnacyjnego. Dodał, iż do domu pomocy społecznej został skierowany decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Dopełnił obowiązku poinformowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zamieszkaniu w domu pomocy społecznej, mając na uwadze art. 158 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Powtórzyło stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącego do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust.1 pkt 1 i 4 i ust.2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącego do dodatku pielęgnacyjnego, przyznane decyzją z 1995 r., istnieje również obecnie. O takim istnieniu nie może, według Sądu, świadczyć wyłącznie fakt nieuchylenia tej decyzji. Na brak uprawnienia skarżącego do dodatku może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ma ustalić, czy wydana została przez ZUS decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącego, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny. Organ powinien ustalić, czy przyczyny te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącego do dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli zaś decyzja taka nie została wydana, a wstrzymanie wypłaty dodatku ma charakter jedynie faktyczny, zadaniem organu będzie rozstrzygnięcie we własnym zakresie, na gruncie art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust.1 pkt 1 i 4 i ust.2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżyło wyrok w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: - art. 16 ust.6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawomocna decyzja o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego II. przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż fakt niedokonania czynności wyjaśniających w zakresie istnienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł mieć – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy – na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium, przytaczając brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stwierdziło, że w przypadku powołania się na trzecią z przesłanek, powinien wykazać, że naruszenia przepisów postępowania mogły wpłynąć na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób na ów wynik. Dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. W zakresie materialnej podstawy rozstrzygania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konsekwencją uznania, że organy orzekające nie mogły prowadzić czynności mających na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust.4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest zdaniem Kolegium stwierdzenie, że nieprzeprowadzenie owych czynności nie może zostać uznane za naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. W podsumowaniu Kolegium zaakcentowało, że sprawa zakończona uchyloną decyzją dotyczyła wyłącznie zbadania uprawnienia do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W sprawie tak zakreślonej przedmiotowo zebrano cały materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, w związku z tym zasiłku pielęgnacyjnego otrzymywać nie może. Do wskazanego w skarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania zatem nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wykazał zaistnienie koniecznej przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. możliwość istotnego wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Okoliczność podlegająca ustaleniu w oparciu o brakujący, zdaniem Sądu, dowód w postaci decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, jest istotna z punktu widzenia przesłanek prawa materialnego, tj. art. 16 ust.6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.). Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w świetle art. 134 ust.1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz.1227 ze zm.), ocena, czy osoba, której wstrzymano wypłatę dodatku pielęgnacyjnego jest w dalszym ciągu uprawniona do tego dodatku, zależy od podstawy materialnej decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Do podstaw wstrzymania wypłaty świadczenia należy ustanie prawa do świadczenia (art. 134 ust.1 pkt 1 in fine ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Ewentualne ustalenie takiej przyczyny wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego skutkowałoby oceną o braku po stronie wnioskodawcy, uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego (por. Kamil Antonów [w:] K. Antonów, M. Bartnicki, B. Suchacki "Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz", Wyd. ABC 2009, Uwagi ogólne do art. 134). Wbrew zatem stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego nie jest przesądzające w zakresie oceny, czy uprawnienie to trwa. Tego rodzaju sytuacja proceduralna nie jest na gruncie szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego zjawiskiem wyjątkowym. Wystarczy wspomnieć o decyzjach przyznających prawo do zasiłku dla bezrobotnych i decyzjach pozbawiających prawa do zasiłku, bez wzruszania ostatecznych decyzji przyznających prawo. To samo odnosi się do decyzji z zakresu prawa do świadczeń rodzinnych. W niniejszej sprawie decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z powodu ustania tego prawa pełni rolę aktu pozbawiającego stronę prawa do dodatku, bez eliminowania decyzji przyznającej świadczenie. Na marginesie jedynie warto zauważyć, że ewentualne uchylenie prawidłowo wydanej decyzji o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego nie byłoby możliwe. Decyzja ta aż do daty ustania tego prawa była przecież nie tylko formalnie obowiązująca, ale także uzasadniona materialnie. Jeśli więc, w odniesieniu do świadczeń z zakresu przedmiotowego ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a więc także dodatku pielęgnacyjnego, powstaną okoliczności uzasadniające ustanie tego prawa, można i należy wydać decyzję opartą o art. 134 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Wpływ omawianego uchybienia na wynik sprawy jest tym bardziej prawdopodobny, że skarżący przebywa w domu pomocy społecznej, do którego został skierowany przed dniem 1 stycznia 2004 r. Okoliczności te, w myśl art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), są przesłankami nieprzysługiwania dodatku pielęgnacyjnego. "Przysługiwanie" dodatku pielęgnacyjnego jest zaś tym samym co uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Charakterystyczne jest, iż w tym samym przepisie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego określane jest jako "przysługiwanie" zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak o tym, czy dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie przebywającej w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanej do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., nie rozstrzyga organ rozpatrujący wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W tym zakresie związany jest decyzją organu emerytalno-rentowego. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych nie może tego zagadnienia rozstrzygnąć bez ustalenia, czy decyzja wstrzymująca wypłatę dodatku pielęgnacyjnego, a zatem stwierdzająca ustanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego, została wydana i jaka jest treść rozstrzygnięcia organu emerytalno-rentowego zawartego w tej decyzji. Odmawiając skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i przyjęcie, że wnioskodawca posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne wskazują na zaistnienie przesłanek z art. 158 ustawy o pomocy społecznej (przebywanie w domu pomocy społecznej, po skierowaniu przed dniem 1 stycznia 2004 r.) i art. 134 ust.1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (doszło do wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego), stanowiło właśnie rozstrzygnięcie przez organ sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stanowisko organów administracyjnych, opierające się głównie na braku kompetencji do rozstrzygania zagadnień z zakresu ubezpieczeń społecznych nie jest więc spójne. Nieusprawiedliwiona jest także materialna podstawa skargi kasacyjnej. Do zarzutu wyartykułowanego w tej podstawie odnoszą się powyższe uwagi dotyczące wpływu uchybienia proceduralnego organów administracyjnych na wynik sprawy oraz treści norm art. 158 ustawy o pomocy społecznej i art. 134 ust.1 pkt 1 in fine ustawy o emeryturach i rentach z FUS i ich znaczenia dla hipotezy art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodać jeszcze należy, iż wbrew zarzutowi kasacji, przesłanki negatywnej uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego nie stanowi prawomocna decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego, ale uprawnienie osoby do dodatku pielęgnacyjnego. Wymogi przysługiwania obu świadczeń, sformułowane w art. 16 ust.1-6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 75 ust.1-4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a także art. 158 ustawy o pomocy społecznej, sa tak skonstruowane, że nie są to świadczenia tożsame (por. Renata Babińska-Górecka, Monika Lewandowicz-Machnikowska "Świadczenia rodzinne. Komentarz", Wyd. Gaskor, Wrocław 2010, s. 188; uzasadnienie wyroku TK z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt K 16/03, OTK-A 2004/7/68; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA i wsa 2010/2/21). Możliwe jest przysługiwanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury, która ukończyła 75 lat życia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 7