IV SA/Wa 923/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej G. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 923/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. nałożył na skarżącą G.B. na mocy art. 97 ust. 1,2,3,4,6,7,8 oraz art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska na gruntach rolnych - gospodarstwa ekologicznego z łąkarskim programem rolnośrodowiskowym na dz. O nr Ew. [...] w miejscowości Z., gm. K. W punkcie 2 powyższego postanowienia organ nałożył obowiązek przedłożenia w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a w punkcie 3 ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, który powinien być ograniczony do określenia oddziaływania na obszar Natura 2000 i zawierać elementy określone w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła G.B. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami obowiązek l przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W ocenie organu tego rodzaju legitymacja ustawowa ma charakter fakultatywny, co oznacza, że regionalny dyrektor ochrony środowiska może skorzystać z dyspozycji z art. 97 ust. 1 w przypadku przedsięwzięć należących do tzw. trzeciej grupy, czyli tego rodzaju co sporne. Powyższe zdaniem organu czynią niezasadnym zarzut skarżącej, która kwestionuje obowiązek nałożenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dlatego, że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć wymienionych w § 3 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. - w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zdaniem organu w sytuacji, kiedy przedsięwzięcie nie należy do wymienionych w § 2 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia to do organu administracji publicznej należy ocena, czy jego skutki mogą być znaczące, a w konsekwencji czy zasadne jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ wywodził, że analiza akt sprawy wskazuje, iż skutki realizacji przedsięwzięcia co najmniej hipotetycznie mogą być znaczące. Planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "B." oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "B.". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska za organem I instancji wywodził, że jest to jedna z najwartościowszych w Europie ostoi fauny puszczańskiej ze wszystkimi wielkimi drapieżnikami ( niedźwiedź, wilk, ryś). Za pismem dr hab. K. P. organ wywodził, że rejon obecnie niezasiedlonej wsi Z. jest jednym z obszarów przez które prowadzą szlaki migracyjne żubrów pomiędzy zachodnia subpopulacją bieszczadzką bytującą na terenie nadleśnictw: K. –B. – C., a introdukowanym stadem na terenie [...] Parku Narodowego [...]. Ponadto organ podkreślał, że obszar na którym planowana jest inwestycja jest również stałym rejonem bytowania derkacza i orlika krzykliwego. Za pismem Nadleśnictwa K. organ wywodził, że z zasługujących na szczególną uwagę gatunków roślin prawnie chronionych w okolicy działki nr [...] rosną: ciemiernik purpurowy, dziewięćsił bezłodygowy, centuria pospolita, paprotnik 2 kolczysty, goryczka trojściowa, wawrzynek wilczełyko, podkolan biały, wilżyna bezbronna, a ponadto nie wyklucza się występowania niektórych z podanych gatunków na w/w działce. Zdaniem organu II instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. miał wszelkie podstawy do przyjęcia hipotezy, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dlatego też niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania. Ponadto organ wywodził, że w latach 2006 - 2009 dla miejscowości Z. gm. K. nie wydano żadnej decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła G. B. zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego to jest: art. 97 ust. 1, 2 i 8 w zw. z art. 59 ust. 2 oraz art. 63 ust. 1 oraz art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; art. 97 ust. 5 ustawy w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, polegające na odstąpieniu od stwierdzenia braku potrzeb przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skarżąca zarzuciła także obrazę norm postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: -art. 16 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. polegające na weryfikacji ostatecznego postanowienia wydanego w odrębnym postępowaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2009r.; 3 - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. polegające na zakwestionowaniu domniemania faktycznego i prawnego wynikającego z dokumentu urzędowego, tj. postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2009r. i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie będzie w znaczący sposób oddziaływać na obszar Natura 2000; art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie i dowolną ocenę dowodów, zaniechanie uwzględnienia przy orzekaniu domniemań wynikających z dokumentu urzędowego oraz zaniechania pełnego i należytego ustosunkowania się zarzutów skarżącej podniesionych w postępowaniu zażaleniowym; art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasad zaufania obywatela do organów państwa, wadliwym zastosowaniu norm prawa materialnego, błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych, nienależyte wyjaśnienie stronom zasadności przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia; art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 97 ust. 8 ustawy polegające na nie powołaniu w danym postanowieniu podstawy prawnej jego wydania oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, których obowiązek zamieszczenia wynika z omawianych przepisów. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie, iż postanowienie to do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlega wykonaniu i zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.)-dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli 4 działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2010r. narusza prawo w stopniu skutkującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze zauważyć należy, że zarzut 1 i 2 dotyczący naruszenia prawa materialnego to jest art. 97 ust. 1, 2 i 8 w zw. z art. 59 ust. 2 oraz art. 63 ust. 1 oraz art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, polegające na odstąpieniu od stwierdzenia braku potrzeb przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a także ostatni z zarzutów dotyczący naruszenia prawa procesowego a mianowicie art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 97 ust. 8 ustawy polegającego na nie powołaniu w danym postanowieniu podstawy prawnej jego wydania oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, których obowiązek zamieszczenia wynika z omawianych przepisów winny być omówione łącznie. Podkreślić należy, że zasadnie skarżąca zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia winno odpowiadać nie tylko przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, ale co wprost wynika z brzmienia art. 97 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na 5 środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), winno również zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Ostatni z tych przepisów w sposób szczegółowy wymienia co konkretnie winien uwzględnić organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nakładając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym wszystkie te uwarunkowania, o których mowa w powołanym przepisie muszą być uwzględnione łącznie. Organ winien uwzględnić między innymi rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego skali i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na którym będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie, wykorzystywania zasobów naturalnych, ryzyka wystąpienia poważnej awarii oraz pozostałe elementy kazuistycznie wymienione w cytowanym przepisie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżone postanowienie pominął obowiązek wynikający z art. 97 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie odniósł się do uwarunkowań płynących z art. 63 ust. 1 tej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, co słusznie podnosi strona skarżąca zawiera jedynie ogólnikowe powołanie się na fakt występowania w tym obszarze określonej fauny i flory, nie uzasadniając jednak jaki konkretny wpływ będzie miała dana inwestycja, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 63 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie czy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest uzasadniony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwoli dopiero ocenić, czy obowiązek ten został nałożony na stronę zasadnie, czy też organ naruszył treść art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), gdyż winien stwierdzić brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania 6 przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Sporządzenie uzasadnienia zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami umożliwi skontrolowanie rozstrzygnięcia pod względem zgodności z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/ EWG z 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Pozbawione zasadności są zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia art. 16 k.p.a w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. polegające na weryfikacji ostatecznego postanowienia wydanego w odrębnym postępowaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. polegające na zakwestionowaniu domniemania faktycznego i prawnego wynikającego z dokumentu urzędowego, tj. postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2009r. i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie będzie w znaczący sposób oddziaływać na obszar Natura 2000. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie została naruszona zasada trwałości decyzji ostatecznej określona w art. 16 k.p.a. Zauważyć należy, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009r. zostało wydane w odrębnym postępowaniu, a w toczącym się postępowaniu nie podlegało ono weryfikacji. W działaniu organu nie można też dopatrzeć się naruszenia art. 6 k.p.a. i 76 § 1 i 3 k.p.a. W toczącym się postępowaniu, odmiennym co przyznaje sama strona organ nie był związany treścią poprzedniego rozstrzygnięcia, ale winien dokonać ustaleń stanu faktycznego i ich subsumcji do przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a o których była mowa powyżej. Zgodzić się należy, że skarżącą, że w toku postępowania organ naruszył dyspozycję art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania obywatela do organów państwa oraz nienależytym wyjaśnieniu stronom zasadności przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie trudno mówić o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, skoro z uzasadnienia wynika, iż na terenie przedmiotowej działki mogą rosnąc rośliny chronione. Brak jest dokładnego ustalenia czy takie rośliny faktycznie tam występują, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona twierdzi, że nieruchomość ta jest użytkowana gospodarczo. 7 Faktem jest, iż postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009r. nie wiąże organu w tej sprawie, jednakże mając na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa organ winien wyjaśnić, dlaczego w prowadzonej sprawie zajął konkretnie takie stanowisko. Organ naruszył również art. 10 § 1 k.pa., albowiem przed wydaniem postanowienia nie poinformował o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, aczkolwiek uchybienie to nie miało wpływu ma treść rozstrzygnięcia. Wywieść także należy, że zasadnie skarżąca wywodzi, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ustosunkował się w pełni do zarzutów zawartych w zażaleniu. Zauważyć także należy, że w toku postępowania zażaleniowego G. B. przedłożyła informację publiczną udzieloną przez Wójta Gminy K., a dotyczącą wydania warunków zabudowy w sąsiedniej miejscowości S. Organ nie ustosunkował się w sposób szczegółowy do przedłożonych informacji płynących z tego dokumentu, jak i pominął także inne zarzuty, w tym zarzut, iż organ nie wykazał, iż przedsięwzięcie to będzie w istotny sposób oddziaływać na dany teren, a także zarzutu, że na przedmiotowej działce znajdują się użytki zielone utworzone w 2007r. na gruncie ornym. Uwadze organu uszły również zarzuty dotyczące naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawione powyżej zapatrywania prawne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w związku ż art. 205 § 2 P.p.s.a. 8