II SA/Ol 616/10

Dnia 31 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 30 marca 2010 roku nr 18/V/2010 w przedmiocie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na ternie gminy Braniewo 1/ stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Braniewo z dnia 30 marca 2010 roku nr 18/V/2010 w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na ternie gminy Braniewo, 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu . Rada Gminy Braniewo, działając na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), podjęła uchwałę nr 18/V/2010 z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Braniewo. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej ust. 1 pkt pkt 1, 5, 6, 7, 8, 9, 12 załącznika nr 1 oraz ust. 1 pkt 1, pkt 3 w części dotyczącej sformułowania: "odpowiedniego potencjału finansowego umożliwiającego prowadzenie działalności, jak również" oraz pkt pkt 7, 8, 9, 10 załącznika nr 2 do uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 3a pkt 1 i 2, uwzględniając: opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Zakres powyższych wymagań został doprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5 poz. 33). Powołany art. 7 ust. 3a ustawy stanowi podstawę do wydania aktu określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria, które muszą spełniać przedsiębiorcy, aby uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Wojewoda zaznaczył, że określone przez Radę wymagania są jednym z elementów stanowiących podstawę do wydania decyzji w indywidualnej sprawie - zezwolenia. Powinny być one zatem sformułowane w sposób precyzyjny, uwzględniający zakres ustawowego upoważnienia. Rada Gminy Braniewo w części dotyczącej zakwestionowanych zapisów zobowiązała przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości do spełnienia m.in. warunków: złożenia wniosku opracowanego zgodnie z art. 8 ust. 1, 1a, 2 i 2a ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach, posiadania odpowiedniego potencjału finansowego umożliwiającego prowadzenie działalności, udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów komunalnych przez administratora Wysypiska Odpadów Komunalnych w Braniewie, przedstawienia dokumentów potwierdzających stan posiadanych środków transportu wraz z ich opisem technicznym, świadczenia usługi odbierania odpadów komunalnych, odbierania nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości wyłącznie na podstawie zawartej umowy na świadczenie usług, wystawiania dowodów potwierdzających korzystanie z usług z podaniem daty, ilości i rodzaju odebranych odpadów, nieczystości ciekłych oraz ceny, prowadzenie ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, od których odbierane są odpady komunalne, nieczystości ciekłe oraz prowadzenie wymaganej dokumentacji i sprawozdawczości określonej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Wojewody warunki te wykraczają poza dyspozycję art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz powołanego wyżej rozporządzenia. Zakwestionowane regulacje dotyczą bowiem obowiązków związanych z wydanym już zezwoleniem i nie mogą stanowić warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia. Organ stanowiący obowiązany jest uwzględniać ściśle wytyczne zawarte w przepisie kompetencyjnym, gdyż odstąpienie od tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Gminy Braniewo w kwestionowanych zapisach załączników do uchwały, wychodząc poza wytyczne zawarte w art. 7 ust. 3a, przekroczyła przyznane jej tym przepisem kompetencje. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Braniewo wniosła o oddalenie skargi. Rada wyjaśniła w uzasadnieniu, że skarżona uchwała została podjęta w związku ze zmianą art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzoną art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753). Podkreśliła, że z uwagi na treść art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwała ma charakter obligatoryjny. Zdaniem Rady, określone wymagania mieszczą się w zakresie wskazanego przepisu kompetencyjnego. Przyznanie zezwolenia na okres przewidziany ustawą powinno być bowiem podjęte przy zapewnieniu, że przez okres realizacji zezwolenia będzie możliwe świadczenie przez przedsiębiorcę usług na odpowiednim poziomie, co wiąże się z posiadaniem odpowiedniego sprzętu i wyposażenia oraz organizacją pracy w tym: świadczeniem przedmiotowych usług na podstawie zawartej umowy, wystawianiem dowodów potwierdzających korzystanie z usług, prowadzeniem ewidencji zawartych umów oraz wymaganą dokumentacją i sprawozdawczością. Rada zaznaczyła, że skarżona uchwała skierowana została do ogółu podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia i nie dyskryminuje żadnego przedsiębiorcy, lecz umożliwia świadczenie przedmiotowych usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem regulacji kontrolowanej uchwały są wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Braniewo. Uwzględniając określoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, ustawodawca wprowadził w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Powyższe oznacza, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Podnieść też należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OPS 1/09, LEX nr 529485). Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle powołanej regulacji prawnej, kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Umocowanie rady gminy do uchwalenia kontrolowanej uchwały przewidziane zostało w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań (pkt 1) i w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane (pkt 2). Działając na podstawie art. 7 ust. 7 powołanej ustawy Minister Środowiska określił w rozporządzeniu z dnia 30 grudnia 2005 r. szczegółowy sposób określania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Wymagania te obejmują opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami oraz miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Muszą być one określone przez radę gminy w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (§ 2 ust. 1). Skoro organ stanowiący gminy zobligowany został przez ustawodawcę do określenia wymagań, które musi spełnić przedsiębiorca, który ubiega się dopiero o zezwolenie na prowadzenie działalności określonej w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to jak zasadnie zarzucił Wojewoda, nie mogą to być warunki dotyczące już prowadzonej działalności. Wobec tego zapisy zaskarżonej uchwały przewidujące: obowiązek świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości wyłącznie na podstawie zawartej umowy na świadczenie tych usług (ust. 1 pkt 7 załącznika nr 1 oraz ust. 1 pkt 7 załącznika nr 2 do uchwały), wystawiania dowodów potwierdzających korzystanie z usług z podaniem daty, ilości i rodzaju odebranych odpadów, nieczystości ciekłych oraz ceny (ust. 1 pkt 8 załącznika nr 1 i ust. 1 pkt 8 załącznika nr 2 do uchwały), prowadzenie ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, od których odbierane są odpady komunalne, nieczystości ciekłe (ust. 1 pkt 9 załącznika nr 1 i ust. 1 pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały) oraz prowadzenie wymaganej dokumentacji i sprawozdawczości określonej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ust. 1 pkt 12 załącznika nr 1 oraz ust. 1 pkt 10 załącznika nr 2 do uchwały), wykraczają poza ramy delegacji ustawowej. Rada gminy nie została bowiem upoważniana do określenia zasad prowadzenia działalności w zakresie świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Ponadto, pod pojęciem "opisu wyposażenia technicznego", w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, nie można rozumieć obowiązku przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie przedstawienia dokumentów, które potwierdzają stan posiadanych przez niego środków transportu wraz z ich opisem technicznym (ust. 1 pkt 6 załącznika nr 1 do uchwały). Organ gminy może określić wymagania dotyczące pojazdów, które muszą być spełnione przez przedsiębiorcę, lecz nie jest to równoznaczne ze złożeniem dokumentów, że rzeczywiście tak jest. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Ustawodawca zagwarantował więc możliwość zweryfikowania prawdziwości danych zawartych w dokumentacji przedłożonej przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie ze stanem rzeczywistym. Podobnie, także w toku tej działalności organ wykonawczy gminy jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy). Obawa o odpowiedni poziom usług świadczonych na podstawie udzielonego zezwolenia nie usprawiedliwia uchwalenia przepisów, do ustanowienia których rada gminy nie została ustawowo upoważniona. Zasadnie Wojewoda zakwestionował legalność ust. 1 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały. Określenie wymogu obejmującego miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie może być rozumiane jako nakaz udokumentowania przez przedsiębiorcę gotowości przyjęcia odpadów komunalnych przez administratora Wysypiska Odpadów Komunalnych w Braniewie. Powyższe zapisy uchwały nie stanowią warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określania rada gminy została upoważniona. Wobec czego zasadny jest zarzut, że zostały uchwalone z naruszeniem normy kompetencyjnej, zawartej w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie można również wyprowadzić z treści art. 7 ust. 3a ustawy, ani tym bardziej z przepisów rozporządzenia, upoważnienia dla organu gminy do zobowiązania przedsiębiorcy do posiadania odpowiedniego potencjału finansowego umożliwiającego prowadzenie działalności (ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały). Wprowadzenie natomiast warunku złożenia wniosku opracowanego zgodnie z art. 8 ust. 1, 1a, 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 oraz ust. 1 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały), wkracza w materię wyczerpująco uregulowaną przez ustawodawcę. Obowiązek złożenia wniosku o określonej treści wynika wprost z art. 8 ustawy, a akt prawa miejscowego nie może powtarzać norm prawnych zawartych już w ustawie. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 5 wójt, burmistrz lub prezydent miasta udostępnia w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta wzór wniosku o udzielenie zezwolenia. Również z tego przepisu wynika zakaz przerzucenia na przedsiębiorców "opracowania" treści wniosku, gdyż jest to kompetencji organu gminy. Zasadnie więc Wojewoda wskazał, że powyższe zapisy istotnie naruszają prawo. Należy ponadto zauważyć, że wątpliwości co do zgodności z prawem budzą również pkt 2 załącznika nr 1 i pkt 2 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały. Z treści tych przepisów wynika, że przedsiębiorca zobowiązany jest do przestrzegania wymagań określonych uchwałą nr 9/IV/2006 z dnia 30 marca 2006 r. Rady Gminy Braniewo w sprawie szczegółowych zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy Braniewo. Nie można natomiast przyjąć, że uchwała ta wiążąco określa obowiązki przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości. W myśl art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 K.p.a., gdyż ustawowe unormowania nie zawierają kryteriów zezwalających na określanie "istotności" naruszeń prawa, a tym samym kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08). Ponadto, jeżeli charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, to możliwe jest stwierdzenie nieważności całej uchwały a nie tylko jej części. Przy czym brak zastrzeżeń co do innych postanowień uchwały nie rodzi obowiązku odnoszenia się do wszystkich postanowień uchwały (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1663/06, LEX nr 315971). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.