II OSK 1308/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 50/10 w sprawie ze skargi T. G. na uchwałę Rady Gminy Zwierzyn z dnia 10 lipca 2003 r. nr VIII/52/2003 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zwierzyn oddala skargę kasacyjną. Rada Gminy Zwierzyn, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), podjęła w dniu 10 lipca 2003 r. uchwałę nr VIII/52/2003 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zwierzyn. T. G. pismem z 25 listopada 2009 r. wezwał Radę Gminy Zwierzyn do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały wprowadzającej Studium. Podniósł, że uchwalone przez Radę Gminy Studium wskazuje na pewne obszary Gminy, w tym na położoną w obrębie Sierosławie działkę T. G. nr [...] jako na "złoża torfu" i "siłownie wiatrowe". Zwracając uwagę, iż Studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu, zdaniem wzywającego, powyższy zapis wymusza umieszczenie adekwatnego zapisu w sporządzanym w dalszej kolejności miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to do nieuniknionej sprzeczności przyszłego planu z przepisami ochrony przyrody, w szczególności z przepisami wprowadzającymi na terenie Gminy strefę NATURA 2000. W ocenie T. G. zapisy Studium winny być jednoznaczne, winny wskazywać możliwe kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W uchwalonym Studium nie można wyróżnić zaproponowanych kierunków zmian, gdyż nie sposób odróżnić stref przeznaczonych na cele kopalni torfu od stref rolniczej przestrzeni produkcyjnej na gruntach torfowych. Podniósł także, że "grunty rolnicze na glebach torfowych nie są złożami torfu w rozumieniu prawa górniczego (...) chyba, że Gmina wyraźnie przeznaczy te tereny do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". T. G. zwrócił nadto uwagę, że opisanie gruntów rolnych na glebach torfowych jako "złóż torfu" uniemożliwi sprzedaż tychże gruntów – jako gruntów rolnych – przez Agencję Nieruchomości Rolnych uprawnionym dzierżawcom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 50/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Gminy Zwierzyn z 10 lipca 2003 r. nr VIII/52/2003 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zwierzyn, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oceniając na tej podstawie legitymację T. G. do zaskarżenia uchwały, Sąd wskazał, że skargę w tym trybie może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W stanie prawnym i faktycznym sprawy Sąd przyjął, że mimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego to jednak ze względu na fakt, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie może kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Wymagało to ustalenia, czy zakwestionowane zapisy Studium Gminy Zwierzyn, w takim zakresie, w jakim stwierdzają występowanie na stanowiącej współwłasność T. G. działce nr [...] złóż torfu oraz przewidują możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowej, bezpośrednio i realnie naruszyły interes prawny skarżącego. Odnosząc się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zwierzyn, Sąd wskazał, że w części II Studium pn. "Elementy ponadlokalowe zagospodarowania, stan istniejący i przesądzony" w pkt 2 (Ochrona środowiska przyrodniczego) w ppkt 2.2 (Złoża surowców geologicznych) Rada przyjęła, iż "złoża torfów występują w dolinie Noteci z przeciwwskazaniami ich eksploatacji ze względów ekologicznych. Rozmieszczenie złóż (...) torfu określa rys. 1". W ocenie Sądu T. G. nie wykazał skutecznie, iż takie określenie obszaru, na którym umiejscowiona jest działka nr [...], wpływa na ograniczenie, czy też uniemożliwienie przysługującego skarżącemu prawa jej współwłasności. O naruszeniu tym nie może również świadczyć określenie przez Radę Gminy Zwierzyn w części III Studium pn. "Lokalne uwarunkowania rozwoju i zagospodarowania przestrzennego" w pkt 8 (Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej) w ppkt 8.4 (Zaopatrzenie w energię), iż "Kierunki zaopatrzenia w energię określają rys. 1 i rys. 11 oraz niniejsze ustalenia dot. zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz i energię cieplną. Preferuje się w tym zakresie surowce ekologiczne i odnawialne źródła zaopatrzenia energetycznego" oraz w pakt 8.4.1. (Kierunki zaopatrzenia w energię elektryczną) wskazanie, że "w dolinie Noteci rezerwacja terenów dla elektrowni wiatrowej do przesądzenia wg opracowania specjalistycznego i mpzp, z możliwością lokalizacji własnych urządzeń elektroenergetycznych w strefie rozproszonego osadnictwa w oparciu o energię wiatrową". W ustaleniach tych Rada Gminy posłużyła się niewątpliwie określeniem kierunkowym, a nie kategorycznym. Użycie przez uchwałodawcę w postanowieniach Studium określenia "do przesądzenia wg (...) mpz" sprawia, że Studium nie rozstrzyga o treści przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na etapie uchwalania planu przewidziano miejsce dla ostatecznej decyzji planistycznej w tej konkretnej sprawie. W konsekwencji więc zaskarżone Studium nie może być traktowane jako samoistnie naruszające interes prawny lub uprawnienie skarżącego oparte na prawie współwłasności nieruchomości. Przywołane powyżej ustalenia spornego Studium, w którym określona jest wizja, ład planistyczny organów gminy, ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie wpływają na wykonywanie przez T. G. prawa współwłasności położonej w obrębie Sierosławice nieruchomości. Z tego już względu uznać trzeba, że brak jest po stronie T. G. legitymacji skargowej, nieodzownej do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na uzasadnienie tej wykładni Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym jest ugruntowane stanowisko, że związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z przepisów prawa a zaskarżonym aktem musi istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu. Związek taki w sprawie nie zachodzi. Skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z przysługującego mu prawa współwłasności położonej w gm. Zwierzyn (obręb Sierosławice) działki gruntu nr [...]. Sąd podkreślił, że wymaga uwzględnienia, że z wypisu rejestru gruntów, jak i z informacji przedstawionej przez prowadzącego rejestr Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego wynika, że T. G. nabył współwłasność tejże działki gruntu od Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wlkp. dnia 27 lipca 2005 r. (akt notarialny Rep. A 7798/2005), czyli po upływie blisko 2 lat od uchwalenia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. A zatem zawarte w Studium ustalenia dotyczące nieruchomości musiały, a przynajmniej powinny być skarżącemu znane. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że także z tego względu zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła, jak i nie ograniczyła konkretnych praw, czy też uprawnień skarżącego, które istniałyby w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła wpływać na wykonywanie przez T. G. prawa współwłasności w stosunku do ww. działki, skoro działka ta została nabyta przez skarżącego po 2 latach od dnia wejścia w życie objętej skargą uchwały. Sąd wywodził też, że za naruszeniem interesu (lub uprawnienia) skarżącego nie przemawiałaby także okoliczność dzierżawienia nieruchomości położonych na terenie objętym Studium. Umowa dzierżawy uprawnia wprawdzie dzierżawcę, będącego posiadaczem zależnym, do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie rodzi żadnych skutków o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym, stanowiących o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego chronionego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie dopatrując się naruszenia uprawnienia, czy też jego interesu prawnego skarżącego wywołanego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości, Sąd stwierdził, że w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązany był do uznania, iż skarżący nie ma legitymacji do kwestionowania Studium Gminy Zwierzyn. Konsekwencją uznania braku po stronie T. G. legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Zwierzyn nr VIII/52/2003 z dnia 10 lipca 2003 r. jest niemożność rozpoznawania zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Powyższe skutkować musi oddaleniem, a nie odrzuceniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). T. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł: 1) na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na uznaniu, że skarżący nie ma w tej sprawie legitymacji skargowej do zaskarżenia spornej uchwały Rady Gminy Zwierzyn, gdyż nie został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie poprzez to, że nie występuje związek między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, albowiem w dacie, w której nabył on przedmiotową nieruchomość (udział we współwłasności), obowiązywały już postanowienia kwestionowanej uchwały i ustalenia zawarte w Studium, a więc treść prawa własności skarżącego do tej działki w żadnym momencie nie podlegała zmianom, w szczególności ograniczeniom, a poza tym kwestionowane zapisy Studium "w żaden bezpośredni sposób nie wpływają na wykonywanie przez skarżącego prawa współwłasności położonej w obrębie Sierosławie nieruchomości", b) niewłaściwe zastosowanie art. 50 k.c. w zw. art. 47 k.c. polegające na nieuwzględnieniu tego, że wraz z prawem własności (współwłasności) danej nieruchomości po jej wydaniu na skarżącego przeszły wszystkie związane z nią prawa i roszczenia (nastąpiła tzw. sukcesja praw i roszczeń między poprzednimi właścicielami, a skarżącym), gdyż częścią składową nieruchomości są także prawa związane z jej własnością i nie mogą być one przedmiotem odrębnego obrotu, lecz są zawsze nieodłącznie związane z prawem własności tej nieruchomości. W konsekwencji, w ten właśnie sposób po zawarciu umowy zbycia z dn. 27 lipca 2005 r. na skarżącego przeszło skutecznie prawo do zaskarżenia, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały Rady Gminy Zwierzyn w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zwierzyn – skarżący wstąpił bowiem w prawa i roszczenia poprzedniego współwłaściciela, w tym prawo do sądowego poszukiwania ochrony naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia właściciela tej działki, wynikłego z istotnego ograniczenia praw właścicielskich do tej nieruchomości (poprzez wprowadzenie na działce wskazanych przez skarżącego ograniczeń), c) niewłaściwe zastosowanie art. 140 k.c. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez rażące ograniczenie możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości oraz rozporządzania nią przez ich każdoczesnych właścicieli, oraz utrzymaniu w mocy aktu prawa miejscowego, który jest niezgodny z przepisami prawa materialnego gdyż ogranicza istotnie prawa własności skarżącego "wprowadzając" ograniczenia mimo braku właściwego "udokumentowania" złóż kopalin, d) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpoznanie merytorycznie zarzutów skarżącego dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w szczególności w zakresie wskazania w kwestionowanym Studium złóż kopalin, pomimo tego iż nie zostały one "dokumentowane" – jak tego wymagają ww. przepisy; 2) na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 2 ww. ustawy poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów: * art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy i nieuzasadnione pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej, * art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie Sąd wywodził, że dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawą prawną jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia są przepisy prawa administracyjnego. Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej normy prawnej, a może być stosowany wyłącznie w związku z normą materialnego prawa administracyjnego, która kształtuje uprawnienia i obowiązki publicznoprawne jednostki wobec władczej ingerencji władzy publicznej w tym władczej ingerencji organów samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa). W skardze kasacyjnej wywodzono naruszenie interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego: art. 50, art. 47, art. 140, art. 548 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w powołanych przepisach chroni prawo własności dopuszczając ograniczenie tego prawa w granicach wyznaczonych przepisami prawa. W sferze publicznoprawnej granice dopuszczalnej ingerencji władczej w prawo własności wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki i skutecznego zarzutu jego naruszenia. Granice dopuszczalnej ingerencji władczej w zakresie prawa własności ograniczonej w wyniku przyznania władzy samorządu gminnego kompetencji kształtowania ładu przestrzennego przez stanowienie przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego z przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżona do Sądu uchwała Rady Gminy Zwierzyn z 10 lipca 2003 r. nr VIII/52/2003 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zwierzyn została podjęta na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego skarżącego z przepisów tej ustawy, która regulowała zakres przedmiotowy wartości uwzględnionych w studium (art. 6 powołanej ustawy o gospodarowaniu przestrzennym). Powołanie się na trudności w zbyciu nieruchomości przez Agencję Nieruchomości Rolnych nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, który nabył ten grunt po uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zwierzyn uchwałą z 10 lipca 2003 r. nr VIII/52/2003. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, która została podjęta na podstawie obowiązującej 10 lipca 2003 r. ustawy z 27 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ i pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 tej ustawy reguluje podstawy prawne uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną oraz postanowienie. Nie ma zastosowania do określenia podstaw do uwzględnienia skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego. Podstawy uwzględnienia skargi na te akty reguluje art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W procedurze podejmowania uchwał przez organy samorządu terytorialnego nie obowiązują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem skutecznie wywodzić ich naruszenia przez Radę Gminy Zwierzyn, a następnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Sąd przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do oceny braku naruszenia interesu prawnego przez ograniczenie prawa własności. Zastrzeżenia co do zasadności części wywodu uzasadnienia w zakresie kształtowania legitymacji skargowej przez fakty daty nabycia nieruchomości nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.