II SA/Go 50/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi T.G. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr VIII/52/2003 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę. Dnia [...] lipca 2003r. Rada Gminy, powołując się na dyspozycję przepisu art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), podjęła uchwałę Nr VIII/52/2003 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pismem z dnia [...] listopada 2009r. T.G. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały wprowadzającej Studium. W uzasadnieniu wezwania podniósł on, że uchwalone przez Radę Gminy Studium wskazuje na pewne obszary Gminy, w tym na położoną w obrębie Sierosławice działkę T.G. nr [...] jako na "złoża torfu" i "siłownie wiatrowe". Zwracając uwagę, iż Studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu, zdaniem wzywającego, powyższy zapis wymusza umieszczenie adekwatnego zapisu w sporządzanym w dalszej kolejności miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to do nieuniknionej sprzeczności przyszłego planu z przepisami ochrony przyrody, w szczególności z przepisami wprowadzającymi na terenie Gminy strefę NATURA 2000. W ocenie T.G. zapisy Studium winny być jednoznaczne, winny wskazywać możliwe kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W uchwalonym Studium nie można wyróżnić zaproponowanych kierunków zmian, gdyż nie sposób odróżnić stref przeznaczonych na cele kopalni torfu od stref rolniczej przestrzeni produkcyjnej na gruntach torfowych. Podniósł także, że "grunty rolnicze na glebach torfowych nie są złożami torfu w rozumieniu prawa górniczego (...) chyba, że Gmina wyraźnie przeznaczy te tereny do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". T.G. zwrócił nadto uwagę, że opisanie gruntów rolnych na glebach torfowych jako "złóż torfu" uniemożliwi sprzedaż tychże gruntów - jako gruntów rolnych - przez Agencję Nieruchomości Rolnych uprawnionym dzierżawcom. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Przewodniczący Rady Gminy w piśmie z dnia [...] grudnia 2009r. poinformował T.G., że Studium "zostało opracowane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (...) i obowiązuje na dzień dzisiejszy. Wobec powyższego (...) roszczenia są bezpodstawne". Pismem z dnia [...] stycznia 2010r. T.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Podnosząc, iż przysługuje mu – jako współwłaścicielowi działki nr [...] – przymiot strony w sprawie, autor skargi powielił argumenty podniesione uprzednio w kierowanym do Rady Gminy wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto, powołując się na art. 10 ust. 1 pkt 11 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) T.G. podniósł, iż w Studium uwzględnione winny być w szczególności uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Z kolei w kierowanym do T.G. piśmie z dnia [...] grudnia 2009r. urbanista (zdaniem wnoszącego skargę autor projektu Studium) wskazał, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium wyznacza się obszar potencjalnego występowania złoża kopaliny (w tym przypadku torfu). Z powyższego - w ocenie skarżącego - wynika, że wskazane w kwestionowanym Studium złoża kopalin są jedynie potencjalne, a nie udokumentowane, jak wymaga tego ustawa. Przewodniczący Rady Gminy przekazując do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę T.G., w piśmie z dnia [...] stycznia 2010r. poinformował, iż na mocy uchwały Rady Gminy nr XIX/97/2008 z dnia [...] czerwca 2008r. przystąpiono do sporządzenia aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Projekt aktualizacji Studium jest obecnie opiniowany i uzgadniany, stosownie do art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skonstruowana na mocy powyższego przepisu skarga, zobowiązuje sąd administracyjny każdorazowo do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Na tym etapie postępowania sądowego sąd bada, czy skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, jakie nastąpiło na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Przystępując do oceny legitymacji T.G. do zaskarżenia uchwały Rady Gminy nr VIII/52/2003 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tejże Gminy, mieć trzeba na względzie, iż badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę jest do tego uprawniony, następować musi w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści tego przepisu wynika bezspornie, iż skargę w tym trybie może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 ppsa). Skarga złożona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaznaczyć przy tym trzeba, iż interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku eliminować należy sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przymiot strony w postępowaniu sądowym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy, przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować - w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 84/08). Podkreślić również należy, iż to na skarżącym spoczywa każdorazowo obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05, z dnia 4 września 2001r., sygn. akt II SA 1410/01). W stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy należy przyjąć, że mimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego to jednak ze względu na fakt, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie może kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Z tego więc względu ustalenia przez Sąd wymagało, czy zakwestionowane zapisy Studium Gminy, w takim zakresie, w jakim stwierdzają występowanie na stanowiącej współwłasność T.G. działce nr [...] złóż torfu oraz przewidują możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowej, bezpośrednio i realnie naruszyły interes prawny skarżącego. Odnosząc się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, wskazać należy, iż w części II Studium pn. "Elementy ponadlokalowe zagospodarowania, stan istniejący i przesądzony" w pkt 2 (Ochrona środowiska przyrodniczego) w ppkt 2.2 (Złoża surowców geologicznych) Rada przyjęła, iż "złoża torfów występują w dolinie z przeciwwskazaniami ich eksploatacji ze względów ekologicznych. Rozmieszczenie złóż (...) torfu określa rys. 1". W ocenie Sądu T.G. nie wykazał skutecznie, iż takie określenie obszaru, na którym umiejscowiona jest działka nr [...], wpływa na ograniczenie, czy też uniemożliwienie przysługującego skarżącemu prawa jej współwłasności. O naruszeniu tym nie może również świadczyć określenie przez Radę Gminy w części III Studium pn. "Lokalne uwarunkowania rozwoju i zagospodarowania przestrzennego" w pkt 8 (Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej) w ppkt 8.4 (Zaopatrzenie w energię), iż "Kierunki zaopatrzenia w energię określają rys. 1 i rys. 11 oraz niniejsze ustalenia dot. zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz i energię cieplną. Preferuje się w tym zakresie surowce ekologiczne i odnawialne źródła zaopatrzenia energetycznego" oraz w ppkt 8.4.1. (Kierunki zaopatrzenia w energię elektryczną) wskazanie, że "w dolinie Noteci rezerwacja terenów dla elektrowni wiatrowej do przesądzenia wg opracowania specjalistycznego i mpzp, z możliwością lokalizacji własnych urządzeń elektroenergetycznych w strefie rozproszonego osadnictwa w oparciu o energię wiatrową". W ustaleniach tych Rada Gminy posłużyła się niewątpliwie określeniem kierunkowym, a nie kategorycznym. Użycie przez uchwałodawcę w postanowieniach Studium określenia "do przesądzenia wg (...) mpz" sprawia, że Studium nie rozstrzyga o treści przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na etapie uchwalania planu przewidziano miejsce dla ostatecznej decyzji planistycznej w tej konkretnej sprawie. W konsekwencji więc zaskarżone Studium nie może być traktowane jako samoistnie naruszające interes prawny lub uprawnienie skarżącego oparte na prawie współwłasności nieruchomości. Przywołane powyżej ustalenia spornego Studium, w którym określona jest wizja, ład planistyczny organów gminy, ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie wpływają na wykonywanie przez T.G. prawa współwłasności położonej w obrębie Sierosławice nieruchomości. Z tego już względu uznać trzeba, że brak jest po stronie T.G. legitymacji skargowej, nieodzownej do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo podnieść jednak należy, co zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, iż związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 163/09, z dnia 8 września 2009r., sygn. akt II GSK 24/09, z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt II GSK 306/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 15/09). Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że związek taki w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi. Biorąc bowiem pod rozwagę, że skarżący wywodzi naruszenie swego interesu prawnego z przysługującego mu prawa współwłasności położonej w gm. (obręb [...]) działki gruntu nr [...], zważyć należy, że z wypisu rejestru gruntów, jak i z informacji przedstawionej przez prowadzącego rejestr Starostę wynika, że T.G. nabył współwłasność tejże działki gruntu od Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych dnia [...] lipca 2005r. (akt notarialny Rep. [...]), czyli po upływie blisko 2 lat od uchwalenia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. A zatem zawarte w Studium ustalenia dotyczące nieruchomości musiały, a przynajmniej powinny być skarżącemu znane. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że także z tego względu zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła, jak i nie ograniczyła konkretnych praw, czy też uprawnień skarżącego, które istniałyby w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła wpływać na wykonywanie przez T.G. prawa współwłasności w stosunku do ww. działki, skoro działka ta została nabyta przez skarżącego po 2 latach od dnia wejścia w życie objętej skargą uchwały. Ubocznie wskazać również należy, iż za naruszeniem interesu (lub uprawnienia) skarżącego nie przemawiałaby także okoliczność dzierżawienia nieruchomości położonych na terenie objętym Studium. Umowa dzierżawy uprawnia wprawdzie dzierżawcę, będącego posiadaczem zależnym, do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie rodzi żadnych skutków o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym, stanowiących o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego chronionego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie dopatrując się naruszenia uprawnienia, czy też jego interesu prawnego skarżącego wywołanego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości, Sąd zobowiązany jest w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uznania, iż skarżący nie ma legitymacji do kwestionowania Studium Gminy. Konsekwencją uznania braku po stronie T.G. legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy nr VIII/52/2003 z dnia [...] lipca 2003r. jest niemożność rozpoznawania zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Powyższe skutkować musi oddaleniem, a nie odrzuceniem skargi, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono w sentencji.