I SA/Wa 124/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. sprawy ze skarg J. J., Miasta P., J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającą o stwierdzającą , że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 roku nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako parcela [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana w następującym stanie faktycznym. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 roku nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...], o pow. [...]m2, stanowiącą współwłasność A. Ł., J. W., S. W. i K. W. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2004 roku J. W. (następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku Minister Budownictwa stwierdził, że przedmiotowe orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 roku w części dotyczącej parceli nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie można uznać, że przy wydawaniu przedmiotowego orzeczenia organ rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Organ stwierdził natomiast, że aktem notarialnym z dnia 10 listopada 1951 roku rep. Nr [...] A. Ł. - właścicielka połowy przedmiotowej nieruchomości sprzedała ją A. i K. w ½ części i M. K.w ½ części . Tym samym A. Ł. przestała być właścicielką wywłaszczonej nieruchomości co sprawia, że nie powinna być stroną decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem organu skierowanie decyzji do niej stanowiło zatem wypełnienie przesłanki z art. 156 §1 pkt 4 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję i wskazał, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. zawiera wyczerpującą ocenę prawną orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 roku w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr[...], oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. [...] m2. Orzeczenie to zostało poprzedzone zezwoleniem wydanym przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 29 lutego 1952 roku. Zezwolenie takie przesądzało o istnieniu celu określonego w narodowych planach gospodarczych i jako takie stanowiło akt wykonawczy w stosunku do tych planów. Zezwolenie to czyniło zadość przepisom dekretu tj., było poprzedzone zezwoleniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 22 października 1951 roku oraz opinią Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 16 sierpnia 1951 roku. W opinii tej wymieniono cele wywłaszczenia , a przede wszystkim stwierdzono, że nie stawia się przeszkód odnośnie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe. Organ wskazał, że w tamtym okresie budowa urządzeń i infrastruktury wojskowej musiała być objęta planowaniem gospodarczym, ponieważ wymagała zaangażowania państwowych środków majątkowych. Organ odniósł się również do pisma z dnia 5 listopada 1952 r. , przedstawionego przez J. W., z którego wynika , że część nieruchomości objęta księgą wieczystą nr [...] o pow. [...] m2 przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego była przeznaczona planem zabudowy miasta na cele sadowniczo-ogrodnicze z prawem zabudowy domkiem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym. Jednak – zdaniem Ministra Infrastruktury - z dokumentu tego nie wynika , która część przedmiotowej nieruchomości miałaby mieć takie przeznaczenie. Z takich natomiast dokumentów jak: opinia Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 16 sierpnia 1951 r. , wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 7 grudnia 1951 r. wniosku wywłaszczeniowego z dnia 29 lutego 1952 r. wynika , że zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego wywłaszczana nieruchomość ma być przeznaczona pod tereny zielone. W związku z faktem , że plany zagospodarowania przestrzennego były elementem planowania gospodarczego, a także , że zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 29 lutego 1952 r. obejmowało zarówno tereny zielone jak i cel wojskowy, organ uznał, że ze względu na znaczną powierzchnie wywłaszczenia , a także brak wskazania , które konkretnie działki miały być przeznaczone na dany cel – oba te cele stanowiły materialnoprawną podstawę do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. Organ wskazał również, że zgodnie z aktualną wykładnią art. 8 ust. 1 (wcześniej art. 7 ust. 1) dekretu, za dopuszczalne należy uznać sformułowanie, że cena kupna nieruchomości zostanie w przyszłości ustalona na podstawie art. 28 dekretu. Minister Infrastruktury wskazał również, że w postępowaniu nadzorczym organ winien wykazać istnienie którejkolwiek z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 §1 kpa. w sposób obiektywny i bezwzględny. W toku postępowania w pierwszej instancji organ naczelny stwierdził , ze badana decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie ( art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Jest to okoliczność bezsporna, ponieważ A. Ł. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości w momencie wywłaszczenia. W tym kontekście nie ma znaczenia ewentualne zaniedbanie, przyczynienie się czy nie rzeczywistych właścicieli nieruchomości albo organu prowadzącego postępowanie do wadliwości orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 roku. Orzeczenie to pozbawiało bowiem prawa podmiotowego osobę , której tego prawa pozbawić nie mogło , gdyż nie była ona w chwili jego wydania właścicielem nieruchomości. Ponieważ jednak od doręczenia decyzji upłynęło ponad 10 lat, a zatem w myśl art. 156 § 2 kpa organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji , a jedynie orzec że została ona wydana z naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli J. J., Miasto P. i J. W. J. J. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na jego błędnej interpretacji i w konsekwencji zaniechaniu jego zastosowania pomimo tego , że przepis powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie . W konkluzji skargi J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2007 r. w uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wywłaszczeniowy pogwałcił przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych , co skutkowało tym , ze w stosunku do nabywców nieruchomości od A. Ł. – M. K.oraz A. K. postępowanie wywłaszczeniowe oraz samo orzeczenie o wywłaszczeniu miało taki skutek jak orzeczona zaocznie konfiskata. Ponadto skarżący wskazał, że w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. nie wykazano , że dla wykonawcy planu gospodarczego bez uzyskania nieruchomości wywłaszczonych , plan gospodarczy , który miałby realizować nie może być wykonany. Miasto P. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7,77 § 1,146 § 2 i 156 §1 pkt 4 kpa i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze wskazano, że dokonane w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zmiany w stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości nie zostały uwidocznione w księdze wieczystej, co stanowiło zaniedbanie wyłącznie nowych właścicieli a nie organu prowadzącego postępowanie. J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 roku zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7,8,76 § 3,77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 i art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że orzeczenie wywłaszczeniowe poza wadą skierowania go do osoby nie będącej stroną postępowania , obarczone jest również wadą rażącego naruszenia prawa. Organ nadzorczy błędnie ustalił , że wywłaszczona nieruchomość była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana na cele publiczne tj. na zieleń publiczną oraz plac ćwiczeń dla wojska. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, z wniosku skarżącego J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. [...] m2 . Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym , jest formą nadzoru. Jego celem jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem obowiązkiem organu w tym postępowaniu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 §1 kpa , co organ zarówno w decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej uczynił. Zgodnie z art. 156 kpa rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, że badane orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego decyzja z dnia [...] grudnia 1953 roku została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. Nr 27 , poz. 197 oraz Nr 55 poz. 438 dalej określany dekretem )., a zatem te przepisy stanowiły punkt odniesienia do ustaleń w postępowaniu nadzorczym. Powyższą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło m.in. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., przy ul [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], parcela nr [...] o pow. [...]m2 . W decyzji tej wymieniona jest jako właściciela A. Ł. ( czasem w dokumentach podawane jest również nazwisko Ł.) . Wnioskujące o wywłaszczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. było jednym z wykonawców narodowych planów gospodarczych., a jako cele wywłaszczenia wskazało budowę ulic, obwodnicy, urządzenie zieleni publicznej oraz placu ćwiczeń. Panujący wówczas w Polsce system gospodarki planowej opierał się na realizacji kilkuletnich planów gospodarczych (ustawa z 2 lipca 1947 r. Dz. U. Nr 53, poz. 285 i ustawa z 21 lipca 1950 r. Dz. U. Nr 37, poz. 344). Do 1950 r. system gospodarki planowej opierał się tylko na planowaniu centralnym. Terenowe plany gospodarcze kilkuletnie i roczne dla województw i miast zaczęto wprowadzać po 1950 r. w oparciu o ustrój rad narodowych. Materie objęte planowaniem terenowym były określone uchwałą Rady Ministrów z 31 maja 1950 r. i wchodziły do narodowych planów gospodarczych. W systemie gospodarki planowej wszystkie inwestycje musiały wynikać z planów inwestycyjnych, które miały swoje odzwierciedlenie w narodowych planach gospodarczych. Organem centralnym administracji państwowej w zakresie planowania był Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zezwoleniem z dnia 29 lutego 1952 roku pozwolono Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie min. in. przedmiotowej nieruchomości . Jednocześnie zezwolono na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17.XI.49 r. Następnie ogłoszeniem zbiorowym z dnia 2 maja 1952 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawiadomiło właścicieli, współwłaścicieli nieruchomości i spadkobierców nieruchomości, że są one niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych. Wnioskiem z dnia 28 maja 1952 roku wystąpiono o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku m.in. do parceli nr [...] położonej przy ul. [...]. Z wniosku tego wynika , że wezwano w nim wymienionych właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 8 dekretu za pomocą zbiorowego ogłoszenia publicznego do zawarcia umów sprzedaży tych nieruchomości. Ponieważ w terminie określonym w art. 8 ust. 4 dekretu nie zostały zawarte umowy sprzedaż, to przysługuje Prezydium Miejskiej Rady Narodowej uprawnienie do nabycia tych nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Obwieszczenie z dnia 20 sierpnia 1952 roku o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wymieniało m.in. nieruchomość należącą do A. Ł. Zawiadomieniem z dnia 10 listopada 1952 roku zawiadomiono o terminie rozprawy wywłaszczeniowej , która miała się odbyć w dniu 28 listopada 1952 roku o godz. 10 w gmachu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Z przedstawionych wyżej dokumentów wynika zatem , że zostały spełnione warunki , konieczne do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 roku. O tym , że powyższe warunki zostały spełnione mogą świadczyć również pisma z dnia 25 sierpnia 1952 roku S. i K. W. i J. W. oraz fakt brania aktywnego udziału przez J. W. w rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 28 listopada 1952 roku. Należy w tym miejscu przypomnieć , że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych i jako postępowanie wyjątkowe musi doprowadzić do stwierdzenie wystąpienia rażącego naruszenia prawa, nie jest natomiast wystarczające do stwierdzenia nieważności stwierdzenia zwykłego naruszenia prawa. Dlatego też sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił , iz kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza rażąca prawa ( art. 156 §1 pkt 2 kpa. ). Ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych z dnia 21 grudnia 1950 roku oraz 10 listopada 1951 roku wynika , że A. Ł. w dniu wywłaszczenie nie była właścicielką nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...]. Natomiast kwestionowane orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 roku zostało do niej skierowane, co stanowi wypełnienie przesłanki z art. 156 §1 pkt 4 kpa czyli decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie . Wystąpiła jednak przesłanka negatywna określona w art. 156 §2 kpa. który mówi , ze nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, dlatego organ ograniczył się do stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa . To stanowiło zatem postawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podst. art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nie ma przy tym znaczenie , czy to naruszenie przepisów miało charakter zawiniony czy też nie. Reasumując , należy uznać zaskarżoną decyzję za nie naruszającą prawa , a podniesione w skargach zarzuty za niezasadne. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.