II SA/Go 550/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXXIX/266/09 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku. Rada Miejska uchwałą Nr XXXIX/266/2009 z dnia [...] września 2009r, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70 z 2007r, poz. 473, ze zm.), zmieniła własną uchwałę Nr XXXVIII/254/2009 z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającą liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy. W treści powyższej uchwały z dnia [...] września 2009 r. Rada Miejska: - zmieniła § 2 ust. 4 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. poprzez ustalenie nowego brzmienia, tj.: "Przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 30m od obiektów wymienionych w § 2 ust. 1 mogą otrzymać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pisemnej zgody Kierownika w/w placówek". - skreśliła § 3 ww. uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Prokurator Rejonowy, w oparciu o treść art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm. ) poprzez ustalenie w § 1 obowiązku uzyskania pisemnej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości nie mniejszej niż 30 m od obiektów wskazanych w § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. od kierowników tych obiektów, podczas gdy żaden przepis prawa nie przyznaje Radzie Miejskiej uprawnienia do ustalenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, z uzależnieniem wydania stosownego zezwolenia od uzyskania zgody określonych podmiotów, wnosząc o stwierdzenie nieważności całej uchwały Nr XXXIX/266/2009 z dnia [...] września 2009 r. Rady Miejskiej. Na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. skarżący ograniczył zakres zaskarżenia uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do § 1 pkt 1. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Przewodniczący Rady Miejskiej oświadczył, iż Rada uwzględnia w całości skargę Prokuratora i nie wnosi zastrzeżeń co do zakresu i podstaw przedmiotowej skargi. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 549/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 2 ust. 1, 2, 3 i 4, § 5, § 6, § 7, § 8 uchwały Nr XXXVIII/254/2009 z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nr XXXIX/266/2009 z dnia [...] września 2009 r., podjęta między innymi na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. Nr 70 z 2007r, poz. 473, ze zm.) -dalej jako "ustawa". Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe. Akty prawa miejscowego, a takim aktem jest zaskarżona uchwała, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i ustanawiane jako obowiązujące na obszarze działania m.in. organów jednostek samorządu. Powyższe oznacza, że skoro stanowią one źródło prawa i wiążą adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązujące to nie mogą one odmiennie, w stosunku do dyspozycji ustawowej uregulować takiej samej sytuacji społecznej. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994r, Nr 124, poz. 607, ze. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327). Zatem podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Upoważnienie ustawowe dla Rady Miejskiej w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania tych miejsc oraz podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się uchwała, która poprzez zmianę zapisu wcześniejszego aktu (uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r.) dotyczącego kwestii uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nałożyła na przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 30 m. od obiektów wymienionych w § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r., który chce otrzymać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych - obowiązek uzyskania pisemnej zgody kierowników tych obiektów. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - sygn. akt II SA/Go 549/10, stwierdził nieważność zarówno § 2 ust. 1 jak i § 2 ust. 4 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r., których dotyczyła zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Wskazać należy, iż ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu rada gminy (miejska) nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje omawiany przepis art. 12 ust. 2 ustawy. Ograniczeń takich nie zawierają nawet art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zadaniem priorytetowym jaki gmina winna realizować przy uchwalaniu aktu takiego jak zaskarżony jest cel wyznaczony ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jakim jest ograniczanie dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30). Decyzję w zakresie ustalania punktów sprzedaży alkoholu przekazał ustawodawca gminom, które to mają określić ich maksymalną liczbę i wydać w tym zakresie stosowne zezwolenia. Nie ma bowiem prostego związku pomiędzy liczbą ww. punktów a ilością spożywanego alkoholu. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do wniosku, iż każde zwiększenie liczby miejsc sprzedaży alkoholu powodowały naruszenie przepisów omawianej ustawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2004 r, sygn. akt II SA/Wr 2964/2001, LexPolonica nr 2095253). Pokreślić należy, iż rada gminy (miejska) jest legitymowana wyłącznie do ustalenia, w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Na tej podstawie rada gminy może, oprócz określenia limitu punktów, ustalić jedynie zasady ich usytuowania. Mając na uwadze powyższe przesłanki należało uznać, iż organ uchwałodawczy gminy wykroczył poza swoje kompetencje uchwalając przepisy zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił że zaskarżona uchwała we wskazanej części nie podlega wykonaniu.