IV SA/Po 544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Karol Pawlicki Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 września 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Powiatu W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] lipca 2007 r., małżonkowie R. W. i A. W. złożyli podanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości - działki gruntu nr [...] położonej w G. M., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. zatwierdził przedłożony przez strony projekt podziału nieruchomości, na działkę gruntu nr [...] przeznaczoną pod budowę pasa drogowego drogi powiatowej oraz na działki nr [...] i [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiat W.złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wznowienie postępowania w sprawie podziału nieruchomości – działki gruntu nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Powiat W. wskazał, iż bez własnej winy nie brał udziału, w charakterze strony, w postępowaniu podziałowym co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa). We wniosku wskazano, iż decyzja podziałowa powoduje dla Powiatu konsekwencje zarówno prawne jak i finansowe, gdyż z mocy tej decyzji Powiat staje się właścicielem działki wydzielonej pod drogę, a także zobowiązany jest na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości wypłacić odszkodowanie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. wznowił postępowanie podziałowe nieruchomości – działki gruntu nr [...], uznając Powiat W. za stronę postępowania. We wznowionym postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia [...]lutego 2010 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] . Pismem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Powiat W. wniósł odwołanie od powołanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, iż w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. przesądzono o zakwalifikowaniu mającej powstać na działce nr [...] drogi, do kategorii dróg powiatowych, a droga ta ma się znajdować w ciągu drogi krajowej nr [...] W związku z powyższym należy uznać, iż droga ta powinna zostać zakwalifikowana do kategorii dróg krajowych. Strona wskazała, iż w konsekwencji, jako droga krajowa będzie ona własnością Skarbu Państwa, a nie Powiatu W.. Tym samym obowiązek odszkodowawczy powstały w związku z przeznaczeniem działki gruntu nr [...] pod budowę drogi obciąży Skarb Państwa, a nie Powiat W.. Strona w odwołaniu podniosła również, iż istnieją rozbieżności w planie podziału nieruchomości wydzielającego działkę nr [...] pod budowę drogi, a planem sytuacyjnym. Plan sytuacyjny został przedstawiony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy W., informującym o objęciu działki [...] postępowaniem zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Organ podniósł, iż jak wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny o posiadaniu bądź nie interesu prawnego przez określony podmiot, a co za tym idzie o przysługującym mu uprawnieniu strony postępowania przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. W ocenie organu interes prawny w postępowaniu podziałowym ma osoba, która posiada prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Organ wskazał, iż interesu prawnego nie można wyprowadzić z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem. Zdaniem organu wobec takiego , wąsko rozumianego interesu prawnego dotyczącego podziału nieruchomości takiego interesu prawnego nie posiada podmiot, na którego w wyniku decyzji podziałowej przechodzi własność wydzielonych działek drogowych. Organ podniósł, iż interes prawny w takim przypadku, dotyczący właściciela działek drogowych inicjuje się dopiero po fakcie zatwierdzania w sposób ostateczny podziału nieruchomości, w odrębnym postępowaniu o charakterze cywilno-prawnym w przedmiocie odszkodowania za przejęte działki drogowe. W ocenie organu interes prawny nie dotyczy natomiast samego postępowania podziałowego z tej przyczyny, że nie wpływa ono w żadnym przypadku na sferę praw tego podmiotu. Organ odwoławczy wskazał, iż z faktu, że ktoś w wyniku dokonania podziału nieruchomości stanie się właścicielem działki wydzielonej pod drogę publiczną, nie można wyprowadzić wniosku, że z tego tytułu jest stroną postępowania podziałowego. Istotną dla przyjęcia za uzasadnione stanowiska, że przyszły właściciel działki wydzielonej pod drogę nie posiada przymiotu strony w postępowaniu podziałowym jest okoliczność, że w tej decyzji organ nie przesądza i nie może przesądzić kwestii własności działek drogowych, które przechodzą na rzecz określonych w przepisie podmiotów z mocy prawa w momencie gdy decyzja stała się ostateczna. Organ podniósł, iż nie bez znaczenia przy oznaczeniu stron postępowania w niniejszej sprawie jest fakt, że podziału dokonano na podstawie ustaleń obowiązującego na tym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego. On, jako przepis prawa miejscowego według którego doszło do wydzielenia m.in. działki drogowej, determinuje zakres i kształt podziału nieruchomości, organ zatwierdzający projekt podziału ograniczony jest wyłącznie do stwierdzenia jego zgodności z planem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat W. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 28 kpa. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż działka nr [...] będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. ma być przeznaczona na pas drogi wchodzącej w ciąg węzła dwupoziomowego na skrzyżowaniu z drogą powiatową [...] i linią kolejową. Skarżący wyjaśnił, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi w funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Skarżący zwrócił uwagę, iż przebudowa infrastruktury drogowej w tym zakresie jest zadaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z którym wiąże się również obowiązek wykupu gruntu pod planowaną inwestycję. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, Zarząd Powiatu we W. nie może zostać zakwalifikowany jako zarządca węzła drogowego i ponosić z tego tytułu konsekwencji określonych w art. 20 ustawy o drogach publicznych, gdyż infrastruktura dróg krajowych nie należy do zadań powiatu. Skarżący podniósł, iż nie bez znaczenia jest fakt, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. reprezentująca Skarb Państwa poinformowała o objęciu wymienionej działki postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - obwodnicy m. W. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Rozstrzygnięcie, że Skarb Państwa stanie się właścicielem nieruchomości przeznaczonej pod budowę skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową nie stoi w sprzeczności z uchwalonym planem miejscowym. Skarżący podniósł, iż zgodnie z postanowieniami planu zostaje wyznaczona jedynie zmiana przebiegu drogi powiatowej [...] oraz jest przyjęte założenie budowy węzła dwupoziomowego "G. M.". W żadnym przypadku nie została rozstrzygnięta kwestia dotycząca kategorii części drogi, która stanowi wspomniany węzeł komunikacyjny jak też nie zostało wskazane czyją własność ma stanowić działka [...]. Skarżący zauważył, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony nie uznał Powiatu W. za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji podziałowej. Zdaniem skarżącego powyższe stoi w sprzeczności z przepisami prawa procesowego tj. art. 28 kpa oraz prawamaterialnego stanowiącego podstawę istnienia interesu prawnego Powiatu - w szczególności art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 nr 102, poz. 651 ze zm.). Skarżący wskazał, iż konsekwencją wydania decyzji podziałowej jest obowiązek Powiatu w zakresie wykupu gruntu pod planowaną inwestycję, przez co wydanie decyzji wpływa na sferę praw Powiatu. Zobowiązanie do wykupu działki stanowi bezpośredni, konkretny, realny interes, uzasadniony zastosowaniem przepisów art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO powoływało się na orzecznictwo sadów administracyjnych, które odmawiało uznania za strony właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz potencjalnych nabywców nieruchomości. Rozpatrywana sprawa stanowi diametralnie inny stan faktyczny, ponieważ podział nieruchomości rodzi określone skutki prawne wynikające z prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Z tych powodów sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z kolei, w oparciu o treść art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć czy Powiatowi W., przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, w wyniku którego została wydzielona działka pod budowę drogi. Wyjaśnić należy, iż istota postępowania sprowadza się do oceny czy organ odwoławczy zasadnie odmówił przymiotu strony Powiatowi W.. Natomiast poza oceną Sadu pozostają kwestie na czyją rzecz powinna przejść własność nieruchomości oraz kwestie związane z prawidłowością wyznaczenia granic działki nr [...], pod kątem planowanej inwestycji drogowej. Sąd nie może dokonać powyższej oceny z uwagi na fakt, iż nie było to przedmiotem rozstrzygania przez organ odwoławczy. Przechodząc do oceny decyzji wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny rozumieć należy jako prawo przysługujące danemu podmiotowi bądź obowiązek, wynikające z przepisów prawa. Posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego przejawia się tym, iż konkretyzacja określonej normy prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym wywiera wpływ na sferę praw lub obowiązków tego podmiotu (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1890/06, niepublikowane, oraz wskazane w uzasadnieniu inne orzeczenia sądów administracyjnych). Zgodnie z treścią przepisu art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Ponadto zgodnie z dyspozycją przepisu art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...]sierpnia 2007 r., zatwierdził podział nieruchomości będącej własnością A. i R. W.. W wyniku dokonanego podziału nieruchomości powstała działka nr [...] przeznaczona pod budowę drogi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż projekt podziału przewiduje wydzielenie działki nr [...] przeznaczonej pod pas drogowy drogi powiatowej. Również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]lutego 2010 r. organ wskazał, iż Zarząd Powiatu był stroną postępowania, ponieważ stanie się właścicielem wydzielonej części nieruchomości pod drogę. Wobec powyższego organ w uzasadnieniu obu decyzji wskazał, iż wydzielona działka ma stać się własnością Powiatu. W tym miejscu wskazać należy, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie Powiat W. nie ma interesu prawnego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż w uzasadnieniu decyzji podziałowej organ wskazał, iż wydzielenie działki następuje pod drogę powiatową. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w świetle art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest także powiat, na którego obszarze położona jest nieruchomość objęta podziałem, jeżeli w wyniku podziału mają zostać wydzielone grunty pod drogi powiatowe. Z przytoczonej wyżej regulacji prawnej ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, iż wydzielenie działki pod drogę powiatową będzie oznaczać, jak słusznie zauważył skarżący, ingerencję w prawa właścicielskie i majątkowe powiatu. Nie ulega wątpliwości, iż z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna działka gruntu wydzielona pod drogę powiatową przechodzi na własność powiatu. Ponadto z chwilą przejścia prawa własności rzeczonej działki na Powiat W., zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po stronie powiatu powstaje obowiązek odszkodowawczy względem poprzedniego właściciela nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o podziale nieruchomości orzeka o prawach i obowiązkach określonego podmiotu publicznoprawnego i to czyni, w ocenie Sądu, z tego podmiotu stronę takiego postępowania. Skoro jak wskazano wyżej decyzja podziałowa wywołuje wyżej opisane skutki (przejście własności i obowiązek wypłaty odszkodowania), to podmiot na rzecz którego przechodzi własność wydzielonej działki winien brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby móc reprezentować stanowisko jednostki samorządu terytorialnego - która po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności będzie obciążona obowiązkiem wypłaty odszkodowania - i bronić interesów tej jednostki (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1890/06 oraz przywołane w nim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 1999 r., I SA 1311/98, LEX nr 48909 oraz z dnia 10 maja 1993 r., I SA 1471/92, ONSA 1994/2/80). Wskazać również należy, iż w przypadku podziału nieruchomości, jeżeli wiąże się to z wydzieleniem działki pod ulicę (drogę), to powiat na rzecz którego przechodzi własność winien brać udział w postępowaniu choćby dla zajęcia stanowiska, czy chodzi tu o drogę powiatową. Powyższe jest tym bardziej istotne na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ powiat jak i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w toku postępowania administracyjnego podnosiły, iż wydzielona działka ma stanowić część drogi krajowej, a nie powiatowej jak przyjął to organ I instancji. W tym miejscu należy przypomnieć, iż ze względu na charakter niniejszej sprawy, Sąd nie może przesądzić do jakiej kategorii należy droga pod którą wydzielono działkę [...]. Powyższe należeć będzie do obowiązku organu odwoławczego, który wobec uznania przez Sąd, iż wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego, zobowiązany będzie do rozpoznania sprawy merytorycznie. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w pismach strony odnoszących się do kategorii drogi pod którą nastąpiło wydzielenia działki nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Art. 152 p.p.s.a. nie zastosowano, ponieważ zaskarżona decyzja nie należy do aktów podlegających wykonaniu.