I OSK 1763/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 544/10 w sprawie ze skargi Powiatu W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Powiatu W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 W. 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 544/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, iż pismem z dnia [...] lipca 2007 r., R. W. i A. W. złożyli podanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości – działki gruntu nr 177/12 położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. zatwierdził przedłożony przez strony projekt podziału nieruchomości, na działkę gruntu nr 177/17 przeznaczoną pod budowę pasa drogowego drogi powiatowej oraz na działki nr 177/18 i 177/19. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiat W. złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wznowienie postępowania w sprawie podziału nieruchomości – działki gruntu nr 177/12. Powiat W. wskazał, iż bez własnej winy nie brał udziału, w charakterze strony, w postępowaniu podziałowym co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., Burmistrz Miasta i Gminy W. wznowił postępowanie podziałowe nieruchomości – działki gruntu nr 177/12, uznając Powiat W. za stronę postępowania. We wznowionym postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 177/12. W odwołaniu od powyższej decyzji Powiat W. wskazał m.in., iż w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. przesądzono o zakwalifikowaniu mającej powstać na działce nr 177/17 drogi, do kategorii dróg powiatowych, a droga ta ma się znajdować w ciągu drogi krajowej nr 15. W związku z powyższym należy uznać, iż droga ta powinna zostać zakwalifikowana do kategorii dróg krajowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Organ podniósł, iż o posiadaniu bądź nie interesu prawnego przez określony podmiot, a co za tym idzie o przysługującym mu uprawnieniu strony postępowania przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. W ocenie organu interes prawny w postępowaniu podziałowym ma osoba, która posiada prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty, natomiast interesu prawnego nie można wyprowadzić z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem. Zdaniem organu takiego interesu prawnego nie posiada podmiot, na którego w wyniku decyzji podziałowej przechodzi własność wydzielonych działek drogowych. Organ podniósł, iż interes prawny w takim przypadku, dotyczący właściciela działek drogowych inicjuje się dopiero po fakcie zatwierdzania w sposób ostateczny podziału nieruchomości, w odrębnym postępowaniu o charakterze cywilno-prawnym w przedmiocie odszkodowania za przejęte działki drogowe. W ocenie organu interes prawny nie dotyczy natomiast samego postępowania podziałowego z tej przyczyny, że nie wpływa ono w żadnym przypadku na sferę praw tego podmiotu. Organ odwoławczy wskazał, iż z faktu, że ktoś w wyniku dokonania podziału nieruchomości stanie się właścicielem działki wydzielonej pod drogę publiczną, nie można wyprowadzić wniosku, że z tego tytułu jest stroną postępowania podziałowego. Skargę na powyższą decyzję złożył Powiat W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż posiadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. przejawia się tym, iż konkretyzacja określonej normy prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym wywiera wpływ na sferę praw lub obowiązków tego podmiotu. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie w świetle art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest także powiat, na którego obszarze położona jest nieruchomość objęta podziałem, jeżeli w wyniku podziału mają zostać wydzielone grunty pod drogi powiatowe. Z przepisów art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż wydzielenie działki pod drogę powiatową będzie oznaczać, ingerencję w prawa właścicielskie i majątkowe powiatu. Sąd stwierdził, iż z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna działka gruntu wydzielona pod drogę powiatową przechodzi na własność powiatu. Ponadto z chwilą przejścia prawa własności rzeczonej działki na Powiat W., zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po stronie powiatu powstaje obowiązek odszkodowawczy względem poprzedniego właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu decyzja o podziale nieruchomości orzeka o prawach i obowiązkach określonego podmiotu publicznoprawnego i to czyni, z tego podmiotu stronę takiego postępowania. A zatem, skoro decyzja podziałowa wywołuje wyżej opisane skutki (przejście własności i obowiązek wypłaty odszkodowania), to podmiot, na rzecz którego przechodzi własność wydzielonej działki winien brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby móc reprezentować stanowisko jednostki samorządu terytorialnego – która po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności będzie obciążona obowiązkiem wypłaty odszkodowania – i bronić interesów tej jednostki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 28 k.p.a. i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, – naruszenie przepisu art. 138 p.p.s.a. poprzez mylne oznaczenie sentencji uchylonej decyzji Kolegium, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w związku z przepisem art. 153 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku Sądu I instancji, to nie przyszłe i niepewne zdarzenie jakim jest wpis prawa własności na rzecz Powiatu W. decyduje o istnieniu interesu prawnego, lecz ewentualne roszczenie Powiatu o ustanowienie własności w dniu wydawania decyzji przesądzałoby o takim interesie. Dopiero orzeczenie sądu powszechnego o wpisie prawa własności przesądza o interesie prawnym Powiatu, ale tylko i wyłącznie od chwili dokonania wpisu. Natomiast postępowanie wznowieniowe jest szczególnym rodzajem postępowania, w którym bada się przesłanki z art. 145 §1 k.p.a. – istniejące na dzień wydawania decyzji. W ocenie Kolegium na dzień wydawania decyzji podziałowej Powiat W. nie miał interesu prawnego w rozstrzygnięciu, gdyż nie posiadał żadnego tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że konieczność porozumienia się między Gminą a Powiatem nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej podziału nieruchomości. Kwestia ewentualnych roszczeń pomiędzy gminą a powiatem jest całkowicie poza sprawą podziału nieruchomości. Dopiero wpis własności Powiatu powoduje powstanie roszczenia odszkodowawczego. Do tego czasu nie ma jednak żadnej podstawy prawnej aby uznać, iż Powiat W. posiadał interes prawny w rozstrzygnięciu. Kolegium wskazało, że nierozstrzygniętą i pominiętą w uzasadnieniu wyroku jest określenie czy stroną postępowania jest Powiat W. czy też Zarząd Powiatu W. Jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania, wniosek został złożony przez Zarząd Powiatu. Tym samym został złożony nie przez stronę postępowania, gdyż stroną może być tylko Powiat W., lecz przez organ – tym samym wniosek został złożony nie przez stronę postępowania nawet w błędnym rozumieniu pojęcia strony przez Sąd I instancji. Nadto zaskarżona decyzja była w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Tymczasem Sąd I instancji określił w sentencji wyroku, iż decyzja dotyczyła odmowy uchylenia decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Takie określenie przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego narusza przepis art. 138 p.p.s.a. co czyni niemożliwym do wykonania wyrok sądu – narusza przepis art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat W. reprezentowany przez Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż przepis art. 28, wprawdzie umieszczony jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, ma charakter przepisu materialnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym ma bowiem taki charakter i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a określonym przepisem prawa materialnego. Pomimo więc błędnego określenia podstawy zaskarżenia wyroku możliwe jest ustosunkowanie do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który to zarzut nie jest zasadny. Jeszcze raz wskazać należy, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją określonego podmiotu polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną danego podmiotu. Wprawdzie prawa czy obowiązki określonego podmiotu mogą wynikać tylko z ostatecznej decyzji, to właśnie fakt, że decyzja taka może odnosić się do uprawnień albo obowiązków danego podmiotu czyni z tego podmiotu stronę postępowania. W związku z tym w przypadku podziału nieruchomości, który wiąże się z wydzieleniem działki pod drogę powiatową, to powiat winien brać udział w tym postępowaniu. W świetle bowiem art. 28 k.p.a. powiat jest stroną postępowania o podział nieruchomości na podstawie powołanego wyżej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji wynika to z ingerencji w prawa właścicielskie i majątkowe powiatu. Prawidłowo też Sąd I instancji powołał art. 98 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy, które to przepisy stanowią podstawę wkraczania zarówno w stosunki własnościowe, jak i powstanie obowiązku odszkodowawczego, a więc są przepisami materialnoprawnymi, na których oparty jest interes prawny Powiatu W. do występowania w charakterze strony w postępowaniu o podział nieruchomości. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to również ten zarzut jest niezasadny. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem I instancji stroną był Powiat W., co jednoznacznie wynika z akt sprawy. To Samorządowe Kolegium Odwoławcze w komparycji decyzji jako stronę określiło "Zarząd Powiatu", chociaż odwołanie także złożył Powiat W. Również skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez Powiat W. W związku z tym stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo określił strony postępowania sądowego. Natomiast wtórną kwestią, co do której brak jest zarzutu kasacyjnego i która stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest podanie Zarządu jako reprezentującego Powiat W. Przy czym w ramach tego zarządu jest wskazany m.in. jej przewodniczący, tj. starosta, a zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta reprezentuje powiat na zewnątrz. Co do błędnego określenia przedmiotu aktu zaskarżenia to należy się zgodzić, że decyzja organu odwoławczego miała charakter procesowy i dotyczyła umorzenia postępowania. Natomiast decyzja organu I instancji stanowiła merytoryczne rozstrzygniecie postępowania wznowieniowego. Jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W komparycji wyroku określa się m.in. podmiot zaskarżenia, aby nie było wątpliwości jakiego aktu dotyczy wyrok sądu. W niniejszej sprawie Sąd prawidłowo wskazał, zarówno organ, którego decyzja podlegała zaskarżeniu, jak i datę oraz numer tej decyzji, a więc nie ma żadnych wątpliwości jakiego aktu dotyczy rozstrzygnięcie Sądu. W tej sytuacji nie można uznać aby nieprecyzyjne określenie podmiotu samej decyzji miało wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Powiatu W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., zostały poniesione.