IV SA/Wa 932/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania Z. w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przedstawił następujący stan sprawy. Starosta G. w/w decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. przyznał P. W. odszkodowanie w postaci nałożenia na Z. w R. obowiązku bezpłatnego dostarczania wody o jakości spełniającej wymogi wynikające z odpowiednich przepisów, w ilościach niezbędnych do zaopatrzenia potrzeb osobistych, domowych i gospodarczych, zgodnie z obowiązującymi normami oraz do utrzymania urządzeń wodociągowych doprowadzających wodę do posesji i wodomierza w stanie sprawnym technicznie. Zobowiązał przy tym zakład do zrealizowania odszkodowania w uzgodnieniu z Gminą W. Organ centralny błędnie wskazał dalej w uzasadnieniu, że odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. w R. (faktycznie jednak zakład złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji przyznającej odszkodowanie). We wniosku zakład podniósł, że decyzja Starosty G. wydana została niezgodnie z art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyż określa obowiązek, ale nie ustala konkretnej wysokości. Ponadto Starosta wydał 50 analogicznych decyzji odszkodowawczych, bez uwzględnienia zasięgu terytorialnego oddziaływania na poziom wód gruntowych ujęcia Z. Zdaniem zakładu pozwolenie wodnoprawne, z którego wywodzone są roszczenia odszkodowawcze, jest kontynuacją poprzednich pozwoleń, natomiast większość osób uprawnionych decyzjami Starosty nigdy nie korzystało i nie korzysta z własnego ujęcia. Aktualnie zakład dostarcza wodę bezpłatnie wszystkim uprawnionym wadliwymi decyzjami "bez jakichkolwiek ograniczeń ilościowych z uwagi na to, że nie sposób jest samemu zobowiązanemu ustalić wysokość zobowiązania". Podsumowując, zakład we wniosku podniósł, że istotą sprawy jest ustalenie konkretnej wysokości odszkodowania i to wcale nie mierzoną określoną sumą pieniędzy, lecz wielkością dostarczanej bezpłatnie wody. Dyrektor RZGW w [...] w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. stwierdził, że nie zawiera ona żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ pierwszej instancji oceniając te decyzję co do jej zgodności z dyspozycja art. 186 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne wskazał, że szkodą jest różnica miedzy obecnym stanem majątkowym, a takim stanem jaki zaistniałby gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Stratą natomiast jest pomniejszenie majątku poszkodowanego (organ przywołał dyspozycję art. 363 § 1 kc). W związku z powyższym uznał, że wysokość odszkodowania nie musi nastąpić poprzez podanie określonej sumy pieniędzy i może zostać zastąpione przez nałożenie na zobowiązanego określonych świadczeń przedstawiających wymierną wartość. Odwołanie od decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] złożył Z. w R. Rozpatrując odwołanie organ centralny uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem Prezesa KZGW analiza decyzji Starosty G. wskazuje, że została ona wydana niezgodnie z art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo, że ustawa nie stanowi wprost, że ustalenie odszkodowania za poniesione straty powinno nastąpić poprzez określenie konkretnej kwoty pieniężnej, to zawarte w art. 186 ust. 3 powyższej ustawy sformułowanie "ustala wysokość odszkodowania" wskazuje na formę pieniężną. Ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić nie tylko poprzez zapłatę określonej kwoty pieniężnej, ale także w formie restytucji naturalnej, o której mowa w art. 363 § 1 kc. P. W. nie poniósł szkody majątkowej poprzez obniżenie zwierciadła wody podziemnej spowodowanej poborem wody z ujęcia Z., a nałożenie na zakład obowiązków orzeczonych decyzją Starosty nie jest przywróceniem stanu poprzedniego. W związku z obniżeniem zwierciadła wody podziemnej znajdującej się w gruncie, jego właściciel traci możliwość poboru z własnego ujęcia wody stanowiącej własność Skarbu Państwa lub pobór ten jest ograniczony. W konsekwencji jego strata majątkowa polega na uszczupleniu dóbr z tytułu konieczności korzystania z innego źródła wody i ponoszenia opłat. Określone w decyzji obowiązki nie prowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego. Nie mogą być zatem uznane za odszkodowanie odpowiadające dyspozycji art. 186 ust. 2 ustawy Prawo wodne, gdyż nałożenie na zakład obowiązku bezpłatnego dostarczania wody obejmuje przyszłe straty wnioskodawcy jakie będzie ponosić w związku z koniecznością korzystania z innego niż własne źródła wody. Podsumowując Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że decyzja Starosty G. wydana została z rażącym naruszeniem art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, stąd należało ją wyeliminować z obrotu prawnego bowiem naprawienie szkody obejmuje pokrycie strat, które poniósł poszkodowany. Organ wskazał również, że nie można podzielić zarzutu jakoby decyzja Starosty G. była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa bowiem niewykonalność decyzji ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w jej wykonaniu. Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi opisał szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy podkreślając w szczególności, że szkodą jest różnica między obecnym stanem majątkowym, a stanem jaki zaistniałby gdyby nie nastąpiło zdarzenie. Stratą jest pomniejszenie majątku poszkodowanego. W dalszej kolejności skarżący powołał się treść 363 kc i wskazał, że wysokość odszkodowania nie musi być wyrażona kwotowo poprzez podanie określonej sumy pieniędzy. Określenie wysokości odszkodowania może nastąpić przez podanie sposobu i wielkości dokonania określonych świadczeń. Zdaniem skarżącego organ centralny dokonał zawężającej wykładni art. 186 ustawy Prawo wodne. Eksploatacja wody gruntowej przed zaistnieniem szkody była wykorzystywana do celów osobistych, domowych i gospodarczych i gdyby szkoda nie zaistniała nadal byłaby wykorzystywana do tych celów. Sposób i wysokość odszkodowania zostały niezwykle trafnie określone zdaniem skarżącego, mając na względzie celowościową wykładnię art. 186 powyższej ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Przepis art. 156 § 1 kpa nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (min. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. stgn.akt IVSA 3121/02 Lex 156916). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie przed organem i w konsekwencji decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie spełnia wyżej opisanych wymogów. Organ centralny uznał jedynie, że decyzja Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana "niezgodnie" z art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ustawowe sformułowanie zawarte w art. 186 ust. 3 "ustala wysokość odszkodowania" wskazuje na formę pieniężną i to zdaniem organu jest przyczyną, dla której należało wyeliminować z obiegu prawnego decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien więc dokonać oceny nie tylko czy przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, ale również czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. W tej sytuacji stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru ocenić należy jako obarczone nie tylko naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, ale i art. 8 i 11 kpa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.