II GZ 28/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Gospodarki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1811/10 w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w L. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie I Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przywrócił G. Spółce z o. o. z siedzibą w L. termin do wniesienia skargi na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r., w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 15 lipca 2010 r. Minister Gospodarki poinformował G. Sp. z o.o. w L. o negatywnym rozpatrzeniu odwołania złożonego w ramach Działania 4.4. POIG Nowe inwestycje w wysokim potencjale innowacyjnym dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. W piśmie tym zawarto pouczenie o prawie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w terminie 14 dni kalendarzowych od daty otrzymania pisma oraz obowiązku jej opłacenia. Wskazano przy tym, iż skarga wnoszona jest zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę spółki G. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było złożenie przez spółkę załączników do skargi w formie kserokopii. Zdaniem Sądu złożenie dokumentów w formie kopii stanowiło podstawę do stwierdzenia, że załączona do skargi dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r. i nie jest kompletna. Postanowieniem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1256/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Pismem z dnia 9 września 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi na informację Ministra Gospodarki z dnia 15 lipca 2010 r. podając w uzasadnieniu, że organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie zawarł pełnego pouczenia o sposobie wniesienia środka zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji uwzględniając powyższy wniosek podał, że strona dopiero na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. uzyskała informację o prawidłowym trybie wnoszenia skargi, bowiem pismo Ministra Gospodarki z dnia 15 lipca 2010 r. nie zawierało pełnego pouczenia o sposobie jego zaskarżenia, nie zawierało ono informacji jakie dokumenty składają się na kompletną dokumentację w rozumieniu u.z.p.p.r. i w jakiej formie powinny być złożone. W ocenie Sądu zaistniały brak prawidłowego pouczenia w informacji z dnia 15 lipca 2010 r. stanowił okoliczność uprawdopodobniającą brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. II W zażaleniu Minister Gospodarki domagał się uchylenia powyższego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie oddalenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie: 1. art. 86 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. ustawy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadnym jest przywrócenie terminu do wniesienia skargi na informację Ministra Gospodarki z dnia 15 lipca 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, podczas gdy skarżąca uzyskała stosowne pouczenie o możliwości wniesienia skargi ze wskazaniem na konkretny przepis ustawy regulujący kwestię dopuszczalności wniesienia tej skargi i do treści tego przepisu, w ocenie organu, skarżąca niewątpliwie sięgnęła o czym bezsprzeczne świadczy fakt, że wniosła ona skargę z określonego rodzaju załącznikami - rodzajowo takimi, jakie są wskazane w przepisie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., tym samym nie można mówić o braku winy po stronie skarżącej przy wnoszeniu niekompletnej skargi, a nadto podczas gdy skarżąca wniosła tę skargę, lecz skarga ta była niekompletna, a zatem nie można mówić o tym, że skarga ta nie została wniesiona, zaś zaskarżone postanowienie przywraca termin do wniesienia skargi w ogóle, przy równoczesnym braku stosownego przepisu w p.p.s.a. czy w ustawie, który dawałby możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia załączników do skargi, czy też skargi kompletnej w rozumieniu ustawy; 2. naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia mimo, iż sprawa ze skargi skarżącej spółki została prawomocnie rozstrzygnięta w dniu 29 października 2010 r., bowiem w tym dniu Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie o oddaleniu skargi kasacyjnej skarżącej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 września 2010r., sygn. akt V SA/Wa 1811/10, o pozostawieniu tej skargi bez rozpatrzenia, a nadto mimo, iż w sprawie miała miejsce niedopuszczalność drogi sądowej, skoro skarga de facto została przez skarżącą wniesiona i wydane zostało w jej rozstrzygnięciu orzeczenie, od którego jedynym środkiem odwoławczym w myśl przepisów ustawy była skarga kasacyjna. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań niezbędnym wydaje się wyjaśnienie charakteru prawnego pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie takie oznacza, że sąd administracyjny nie dokonał merytorycznej oceny zasadności skargi, a więc cel zaskarżenia nie został osiągnięty. Postanowieniu takiemu nie przysługuje powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że pojęcie powagi rzeczy osądzonej odnosi się jedynie do prawomocnego wyroku, a ponadto, że odnosi się ona tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie podnosi się, że powaga rzeczy osądzonej oznacza przeszkodę, której wystąpienie tamuje dalszy bieg postępowania i uniemożliwia ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie oraz niemożność modyfikacji orzeczenia sądu administracyjnego. Powagę rzeczy osądzonej mogą mieć tyko orzeczenia sądowe rozstrzygające sprawę co do istoty, bowiem tylko one zawierają ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Powaga rzeczy osądzonej stanowi negatywną przesłankę dopuszczalności zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym sensu stricte, zasada ta znajduje realizację między innymi w art. 58 § 1 pkt 4 oraz 183 § 1 pkt 3. Na uwagę zasługuje fakt, że powagi rzeczy osądzonej nie mają żadne prawomocne postanowienia sądu, dotyczy to również postanowień kończących postępowanie sądowe – odrzucających skargę oraz umarzających postępowanie. Co prawda postanowienia te, na równi z wyrokami nie mogą być uchylane ani zmieniane, ale nie stoją na przeszkodzie w przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej samej sprawie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 610 oraz cytowane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. pozostawił skargę spółki G. bez rozpatrzenia, a Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29 października 2010 r. oddalił skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. W związku z tym, co zostało wyjaśnione powyżej, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu wyrażonym w pkt 2 zażalenia, że sprawa ze skargi skarżącej spółki została prawomocnie rozstrzygnięta w dniu 29 października 2010 r. W tym dniu prawomocne stało się jedynie orzeczenie Sądu I instancji pozostawiające skargę spółki bez rozpatrzenia, miało ono charakter wyłącznie procesowy – zamykało spółce drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sama zaś sprawa ze skargi G. nie została rozpatrzona. Po wyjaśnieniu powyższej kwestii, mającej kluczowe znaczenie dla oceny zasadności rozpoznawanego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do zbadania, czy zasadnie Sąd I instancji przywrócił spółce termin do wniesienia skargi. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Art. 30e ww. ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że instytucja przywrócenia terminu, uregulowana głównie w przepisach art. 86 i 87 p.p.s.a., ma w pełnym zakresie zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w sprawach uregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W świetle art. 86 i 87 p.p.s.a. warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła dochowanie terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony oraz powstanie w wyniku uchybienia terminu ujemnych dla strony skutków procesowych. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącej spełnia, określone w przepisach ustawy procesowej, wymogi formalne. Odnośnie spełnienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu należy zwrócić uwagę, że w art. 86 § 1 p.p.s.a. nie określono kryteriów, według których należy oceniać zachowanie strony. Ocena braku winy została pozostawiona uznaniu Sądu. Daje to Sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne (por. postanowienie SN z 22 lipca 1999 r., I PKW 273/99, OSNAP 2000, Nr 20, poz. 757). Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że organ w treści informacji o wynikach procedury odwoławczej zawarł jedynie pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz terminie i sposobie jej wniesienia. Natomiast organ nie pouczył strony co, zgodnie z art. 30c ust. 2, składa się na kompletną dokumentację w sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji – strona dopiero na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. uzyskała informację o sposobie wniesienia środka zaskarżenia i należy przyjąć, że w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia kompletnej skargi. Rozpatrując zarzut organu, zgodnie z którym nie można przyjąć, że skarga w niniejszej sprawie nie została wniesiona, oraz mając na względzie brzmienie przepisu art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r., Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w tym konkretnym przypadku Sąd I instancji miał prawo przyjąć, że brak prawidłowego (w pełnym zakresie) pouczenia przez organ może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia "kompletnej skargi" w rozumieniu u.z.p.p.r. (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2010, sygn. akt II GZ 7/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja zaprezentowana w zażaleniu nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniosek o przywrócenie terminu zawiera okoliczności uprawdopodabniające brak winy strony w uchybieniu terminu do złożenia kompletnej skargi. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.