IV SA/Po 286/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 września 2010 r. sprawy ze skargi J.T. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza nieważność postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, IV. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz J.T. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2009 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej Powiatowy Inspektor) nałożył na M.T., M.T., J.T. oraz T.T. grzywnę w wysokości 10.000,00 zł i wezwał do wykonania w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T.T. (k. 10-11 akt WWINB) oraz M.T., M.T. i J.T. (k. 20 akt WWINB). Zażalenie z dnia 14 grudnia 2009 r. M.T. i M.T., reprezentowanych przez E.D., zostało pozostawione bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych podania (k. 21-24a akt WWINB). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2010 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WWINB), po rozpoznaniu zażalenia T.T. uchylił postanowienie z [...] listopada 2009 r. w części, w jakiej określona została podstawa prawna nałożonych obowiązków, wyznaczony została termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]), termin uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia i na podstawie art. 122 § 1 i art. 121 § 2 ab inito w zw. z art. 121 § 4 w zw. z art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 18 upea, wezwał zobowiązanych (M.T., M.T., J.T. i T.T.) do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]) w terminie do dnia 15 kwietnia 2010 r.; wezwał zobowiązanych do wpłacenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy (k. 107-108 PINB). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z 8 kwietnia 2010 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia z dnia 10 grudnia 2009 r. M.T., M.T. i J.T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 123 kpa w zw. z art. 18 upea, umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że względy formalne uniemożliwiają rozpoznanie sprawy merytorycznie. WWINB wyjaśnił, że po rozpoznaniu zażalenia z dnia 7 grudnia 2009 r. T.T., organ odwoławczy zbadał już prawidłowość postanowienia z [...] listopada 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dalej organ wskazał, że mimo bezspornie omyłkowego pominięcia przez organ odwoławczy zażalenia M.T., M.T. i J.T., nie jest możliwe ponowne merytoryczne odniesienie się co do prawidłowości postanowienia organu I instancji (k. 31 WWINB). Skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J.T., zarzucając organowi nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; naruszenie art. 4 i 7 kpa przez pominięcie i nie ustosunkowanie się do Jego zażalenia jak i zażalenia pozostałych uczestników za wyjątkiem T.T. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji celem jej merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że WWINB w toku postępowania rozpoznał wyłącznie zarzuty T.T., pomijając zarzuty pozostałych uczestników postępowania (k. 3-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, że istotnie w dacie jej wniesienia do organu, omyłkowo pozostały nierozpatrzone inne zażalenia na postanowienie organu I instancji tzn. zażalenie z 10 grudnia 2009 r. M.T., M.T. i J.T. i zażalenie z dnia 14 grudnia 2009 r. M.T., reprezentowanej przez E.D. (pozostawione bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych podania). Nadto organ wskazał, że mimo niemożności merytorycznego odniesienia się do zarzutów obu zażaleń, zarzuty te pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia z [...]9 stycznia 2010 r. (k. 7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd obowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postanowienia organu drugiej instancji dotknięte są wadą nieważności i z tego względu nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze ( § 1). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). W myśl art. 144 Kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zdaniem składu orzekającego, użyty przez ustawodawcę zwrot wydaje decyzję" - odpowiednio "wydaje postanowienie" - oznacza, że w przypadku wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Co więcej, w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, organ odwoławczy winien wstrzymać się z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy dopóki wszystkim stronom postępowania nie upłynie termin do złożenia zażalenia od rozstrzygnięcia organu I instancji. W tym miejscu wskazać należy, że wniesienie kilku zażaleń, w sytuacji złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu postanowień, ile zażaleń pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych zażaleń przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i winno być wydane jedno postanowienie organu odwoławczego. Rozstrzyganie zażaleń wniesionych przez kilka stron kilkoma postanowieniami, mogłoby bowiem prowadzić do wydania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Zażalenie jednej ze stron mogłoby być niezasadne i skutkowałoby wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, a zażalenie wniesione przez drugą stronę mogłoby zasługiwać na uwzględnienie, co powodowałoby konieczność uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. W efekcie postanowienie organu pierwszej instancji byłoby jednocześnie utrzymane w mocy oraz uchylone. Tego typu sytuacja jest nie do zaakceptowania. Nie sposób przyjąć, by wolą ustawodawcy było stworzenie rozwiązań prawnych, które mogłyby prowadzić do wydawania przez organy administracji nieracjonalnych rozstrzygnięć. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04 (Lex nr 176134) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (jako wydanej bez podstawy prawnej). Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania zażalenia tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie zażaleniowe, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (zażaleń), pochodzących od innych stron tego postępowania. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 22 kwietnia 2010 r., IV SA/Po 1021/09. Zatem podkreślić należy, że złożenie dwu (lub więcej) zażaleń przez różne strony postępowania od postanowienia pierwszoinstancyjnego, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i wydania jednego postanowienia odnoszącego się do obu (lub więcej) zażaleń. Złożenie bowiem dwu zażaleń od postanowienia wydanego w jednym postępowaniu administracyjnym nie powoduje wszczęcia dwu odrębnych postępowań zażaleniowych, które kończyłyby się wydaniem dwu odrębnych postanowień drugoinstancyjnych. Skoro przed organem pierwszej instancji toczyło się jedno postępowanie administracyjne z udziałem większej ilości stron, zakończone wydaniem jednego postanowienia, to również przed organem drugiej instancji toczy się jedno postępowanie, wymagające wydania jednego postanowienia rozpatrującego wszystkie zażalenia złożone od postanowienia organu pierwszej instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przed organem I instancji toczyło się jedno postępowanie, w którym wydano jedno postanowienie nakładające grzywnę na M,T,, M.T., J.T. i T.T. oraz zobowiązano ich do wykonania zobowiązania określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2009 r. Ten stan rzeczy zdeterminował postępowanie przed organem II instancji, które winno być zakończone wydaniem jednego postanowienia. W niniejszej sprawie oba postanowienia organu odwoławczego zostały wydane po rozpoznaniu środków zaskarżenia, co prawda pochodzących od różnych stron postępowania ale dotyczących jednego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego wydanie przez organ odwoławczy postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. nastąpiło, w świetle wyżej wskazanych argumentów, z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), skutkującym stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Również postanowienie z [...] stycznia 2010 r. z uwagi na rozpoznanie wyłącznie zażalenia T.T., w sytuacji gdy organ II instancji otrzymał zażalenia kilku stron (pismo Powiatowego Inspektora o przesłaniu zażalenia z dnia [...] grudnia 2009 r. – k. 103 akt PINB) wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 138 w zw. z 144 kpa, nakazującym organowi odwoławczemu rozstrzygać sprawę jednym postanowieniem (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nie ulega wątpliwości, że każdej ze stron, która w terminie ustawowym wywiodła środek odwoławczy, przysługuje prawo do merytorycznej kontroli instancyjnej (art. 15 w zw. z art. 144 kpa). Brak rozpoznania wszystkich zarzutów, zawartych we wszystkich zażaleniach, którym nadano bieg, skutkowało rażącym naruszeniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6, art. 8, art. 11, art. 12 i art. 15 kpa. Stwierdzenie nieważności wskazanych w sentencji postanowień ze względów wyżej podanych, powoduje przedwczesność dokonania przez Sąd merytorycznej oceny postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z 135 i art. 152 ppsa, stwierdził nieważność obu postanowień. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy mając na uwadze poczynione w niniejszym uzasadnieniu zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania, rozpozna wszystkie zażalenia (prócz pozostawionego bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych podania) wniesione przez strony i wyda w tym zakresie rozstrzygnięcie. MZ