I OW 87/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Ministrem Infrastruktury w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. N. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania – Wydział Finansowy z dnia [...] czerwca 1963 r. o oddaniu w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Poznań-[...] udziałów w nieruchomościach przy ul. [...][...],[...] i [...] w Poznaniu postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosło o wydanie postanowienia rozstrzygającego negatywny spór kompetencyjny, zaistniały między tym Kolegium a Ministrem Infrastruktury, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Wydział Finansowy z dnia [...] czerwca 1963 r. o przejściu na własność Państwa i oddaniu w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Poznań — [...] udziałów w nieruchomościach przy ul. [...][...],[...] i [...] w Poznaniu, i wskazanie, że organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Minister Infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku Kolegium podało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego H. N. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2009 r. Wojewoda Wielkopolski, uznając się niewłaściwym, przekazał wniosek Ministrowi Infrastruktury do rozpatrzenia według właściwości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 31 grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia oraz o nadaniu miejskim radom narodowym tych miast uprawnień rad wojewódzkich (Dz.U. z 1957 r. Nr 1, poz. 1) miasto Poznań zostało wyłączone z województwa poznańskiego, a przepisy o zakresie działania wojewódzkich rad narodowych i ich organów miały zastosowanie do miejskiej rady narodowej i jej organów w mieście Poznaniu. Tak więc Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania, w dacie wydania decyzji oddającej w zarząd udziały w nieruchomościach przy ul. [...][...],[...] i [...], tj. w dniu [...] czerwca 1963 r., działało jako organ szczebla wojewódzkiego, a więc organem wyższego stopnia jest Minister Infrastruktury. Z kolei Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., przekazał wniosek Ministrowi Finansów uznając, że zgodnie z pouczeniem zawartym w skarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od niej był Minister Finansów. Minister Finansów postanowił zaś przekazać sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na zakres działania Ministra Finansów określony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. (Dz.U. Nr 216 póz. 1592), że sprawy związane z gospodarką nieruchomościami nie należą do jego kompetencji. Podniósł też, że nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego zostały skomunalizowane, co powoduje, że do rozpoznania sprawy właściwe jest wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego. Uzasadniając zaś wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podniosło, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wydana została na podstawie nieobowiązującego już przepisu art. 22 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa wrogich elementów (Dz.U. Nr 17, poz. 96), art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-45 r. (Dz.U. Nr 41, poz.237) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz.U. Nr 32, poz. 294). Kolegium wskazało, że żaden z przytoczonych przepisów nie dawał podstawy do wydania decyzji o przekazaniu Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Poznań - [...] w zarząd udziałów w przedmiotowych nieruchomościach. Również uzasadnienie decyzji nie traktuje o oddaniu nieruchomości w zarząd wskazanemu tam podmiotowi. Wynika z niego natomiast, że nieruchomości stanowiące własność P. R. przeszły na mocy wyroków sądowych, w tym wyroku Sądu Najwyższego oddalającym rewizję P. R. od wyroku Sądu Wojewódzkiego, na własność Skarbu Państwa. Ani podstawa prawna, ani uzasadnienie zamieszczone w decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. nie dotyczą oddania nieruchomości w zarząd. Zatem sentencja decyzji pozostaje w sprzeczności z pozostałymi elementami decyzji i w żaden sposób do nich nie nawiązuje. Skoro tak, to nie można utrzymywać, że zaskarżona decyzja jest decyzją o oddaniu w zarząd oznaczonych w niej nieruchomości, tym bardziej, że na jej podstawie Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel. Kolegium stwierdziło, że gdyby decyzja z dnia [...] czerwca 1963 r. dotyczyła jedynie oddania nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Poznań - [...], to niezrozumiałe byłoby, dlaczego adresatem tej decyzji uczyniono P. R. i podano uzasadnienie oraz podstawę prawną nie odnoszącą się do zarządu. Przekazanie nieruchomości państwowej w zarząd (obecnie trwały zarząd) następuje pomiędzy organem reprezentującym właściciela, a państwową jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej. Zatem P. R. nie mogłaby być adresatem takiej decyzji. Co więcej jej następca prawny – H. N. - nie miałaby interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r., ani nie mogłaby zostać uznana za stronę postępowania w sprawie nieważności wymienionej decyzji. Ponadto tylko jeden akt prawny podany w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. obowiązywał w chwili jej wydania. Był to art. 13 § 4 dekretu o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. Przepis ten stanowił o majątku, który przechodzi na własność Skarbu Państwa. Zatem celem zaskarżonej decyzji było odebranie własności P. R. Tymczasem w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1960 r., VI KO 55/59, wydział finansowy prezydium rady narodowej był uprawniony w myśl art. 13 dekretu o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-45 r., do złożenia w sądzie wniosku o wydanie orzeczenia, że zajęte mienie odstępcy od narodowości nie podlega zwolnieniu spod zajęcia, lecz przechodzi w drodze przepadku na własność Skarbu Państwa. Zatem Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania — Wydział Finansowy nie miał kompetencji do orzekania w drodze decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. W ocenie Kolegium, skoro ww. decyzja została wydana przez organ stopnia wojewódzkiego, w stosunku do którego organem wyższego stopnia był minister, to również obecnie minister jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o jej unieważnienie. Tylko w przypadku decyzji, która miała podstawę prawną, można sprawdzić, w jaki sposób kompetencja do wydania decyzji przechodziła na poszczególne organy, aż do chwili obecnej. Natomiast w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej należy uznać, że rozpatrzenie sprawy należy do organu ogólnie właściwego do weryfikacji decyzji wydanych na szczeblu wojewódzkim w kwestiach dotyczących nieruchomości miejskich. Organem takim jest Minister Infrastruktury. W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu Minister Infrastruktury wniósł o wskazanie Kolegium jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. N. Minister stwierdził, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiło podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem, na podstawie art. 17 k.p.a., określa się organ wyższego stopnia. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu tylko jeden akt prawny, mianowicie dekret o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r., obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jaki organ jest w danej sprawie organem wyższego stopnia przesądza przepis art. 17 k.p.a. Jednak z treści tego przepisu nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nieistnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał kontrolowaną decyzję, jak również wobec nieistnienia podstawy materialnoprawnej, na której decyzja z dnia [...] czerwca 1963 r. została oparta. Zatem skoro przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej (co jednak będzie dopiero przedmiotem oceny nadzorczej po ustaleniu właściwego organu), nie jest możliwe określenie, jaki charakter miała sprawa administracyjna rozstrzygnięta tą decyzją i jakie przepisy prawa obecnie regulują rozstrzygniętą tą decyzją materię. Dlatego Sąd, wskazując organ właściwy w sprawie, powinien wziąć pod uwagę kryterium podmiotowe. Opierając się na ogólnych normach prawnych należy przede wszystkim ustalić generalnego następcę Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu w strukturze organów administracji i na tej podstawie określić organ wyższego stopnia. Opierając się zaś na takim kryterium należy przyjąć, w ocenie Ministra, domniemanie kompetencji gminy - wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U Nr 34, poz. 198 ze zm.). W myśl tego przepisu do właściwości organów gminy przeszły (jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Skoro decyzję wydało Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania (będące jednocześnie organem stopnia podstawowego i wojewódzkiego), to obecnie kompetencje w zakresie sprawy rozstrzygniętej skarżoną decyzją przysługują Prezydentowi Miasta Poznania. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124), organem wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1 k.p.a. i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem w ocenie Ministra Infrastruktury organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Wydział Finansowy z dnia [...] czerwca 1963 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym między organem samorządu terytorialnego (w tym przypadku Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu) a organem administracji rządowej (w tym przypadku Ministrem Infrastruktury), a więc sporem, o którym stanowi art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 p.p.s.a. Spór ten dotyczy ustalenia organu właściwego do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej przed reformą administracji publicznej z 1990 r. Problem ten był szeroko rozważany w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSA z 2000 r., z. 4, poz.139. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanej uchwały, że nie można z góry przyjmować założenia, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji rządowej. Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że zadania i kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań i kompetencji między administrację rządową i samorządową. Z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w składzie niniejszym za zasadne uznać należy wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, niekwestionowane również przez Ministra Infrastruktury, że wobec faktu, że powołane w podstawie prawnej kwestionowanej obecnie decyzji przepisy nie przystają zarówno do sentencji decyzji, jak i do jego uzasadnienia, a i sama sentencja rozstrzyga sprawę w innej materii, niż wynika to z treści uzasadnienia oraz wobec faktu, że przepisy powołane jako podstawa prawna decyzji w dacie jej wydania nie obowiązywały (poza art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r.), nie można w kategoryczny sposób ustalić materialnej podstawy jej wydania, a co za tym idzie – ustalić na podstawie przepisów prawa materialnego, jaki organ przejął obecnie kompetencje do orzekania w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Jak słusznie podnosiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie może to być decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd (mimo takiej sentencji), bowiem powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy nie regulowały tej kwestii. Również uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odnosi się do kwestii oddania nieruchomości w zarząd. Zatem trudno uznać, by tego właśnie dotyczyła decyzja, co powoduje z kolei, że obecnie nie można poszukiwać właściwego organu posługując się przepisami o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skoro w dacie wydania decyzji obowiązywał jedynie art. 13 ust. 4 dekretu z 1946 r., stanowiący o przejściu na własność Skarbu Państwa zajętego wcześniej majątku osób, które odstąpiły od narodowości polskiej, to słusznie wywodzi Kolegium, że kwestionowana decyzja miała za przedmiot takie właśnie przejęcie mienia. Jednakże orzeczenie w tym przedmiocie mógł wydać jedynie sąd, na wniosek właściwego organu. Zatem Wydział Finansowy ówczesnego Prezydium nie miał wówczas kompetencji do wydania kwestionowanej decyzji. Również obecnie żaden z organów takich kompetencji nie posiada. Nie da się zatem z obecnie obowiązujących przepisów wyprowadzić wywodu o kompetencji organu do orzekania w podobnej sprawie (nawet w 1963 r. organ kompetencji takich nie posiadał). W tej sytuacji nie da się również w ten sposób określić organu wyższego stopnia, właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji z 1963 r. W powołanej już wyżej uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można przyjmować jako oczywistego założenia, że skoro minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody (art. 17 pkt 2 k.p.a.), to tym samym minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do poprzednio istniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Przyjęcia takiego założenia nie uzasadnia także samo przez się to, że skoro w ówczesnym stanie prawnym od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przysługiwało odwołanie do ministra (minister był wówczas właściwy również do uchylania jako nieważnej decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego), to z tego tylko względu minister jest obecnie, na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Przyjęcie takiego założenia - po pierwsze - oznaczałoby określenie aktualnej właściwości organu do działania na podstawie przepisów, które już nie obowiązują, a po drugie - prowadziłoby do postawienia znaku równości między terenowymi organami administracji państwowej działającymi do 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w 1990 r., w szczególności między terenowymi organami administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zmieniających się konfiguracjach, a wojewodą, jako terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu przepisów obowiązujących po wprowadzeniu reformy administracji publicznej w 1990 r. Dlatego argumentację Kolegium, że skoro wydające decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta Poznania – Wydział Finansowy było organem stopnia wojewódzkiego, to obecnie za organ wyższego stopnia uznać należy Ministra Infrastruktury, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za błędną. Wobec tego organ właściwy do orzekania w niniejszej sprawie ustalić trzeba posługując się przepisami ogólnymi, dotyczącymi kompetencji organów. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 1998 ze zm.), zgodnie z którym do właściwości organów gminy przechodzą – jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (...). Jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. W niniejszej sprawie nie sposób wprawdzie ustalić materialnoprawnego kryterium właściwości organu, tym niemniej z uwagi na treść art. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji (....) przyjąć należy, że organem, który przejął kompetencje Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania – Wydział Finansowy jest organ samorządu terytorialnego, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.