II GSK 826/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 196/10 w sprawie ze skargi R. T. Spółki z o.o. w P. na pismo Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie protokołu kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Objętym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę R. T. Spółki z o.o. w P. na protokół kontroli Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. w zakresie urządzania i przeprowadzania gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono w drodze eksperymentu, doświadczenie lub odtworzenie możliwości gry na automacie o niskich wygranych, mieszczącym się w lokalu: Restauracja "Z." w O. , przy ulicy D. [...]. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionej skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Naczelnik Urzędu Celnego w O., sporządzając zaskarżony protokół kontroli, wykonywał zadania w ramach prowadzonego przez Urząd Celny w O. postępowania przygotowawczego w postępowaniu skarbowym w sprawie o czyn z art. 107 § 1 k.k.s., i nie działał jako organ administracji publicznej. O powyższym świadczy zarówno przedmiot i zakres objęty protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2009 r., jak i jego rezultat, gdyż w oparciu o omawiany protokół doszło, na podstawie art. 217 k.p.k., do zatrzymania automatu do gier, pieniędzy oraz księgi kontroli automatu, a w konsekwencji, do wszczęcia przez Urząd Celny w O., postępowania przygotowawczego w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s. Objęte protokołem kontroli, zatrzymane rzeczy uznane zostały przez Urząd Celny w O., jako finansowy organ postępowania przygotowawczego, za dowód rzeczowy w sprawie o ww. przestępstwo skarbowe. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, iż sprawa ze skargi na omawiany protokół kontroli nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a powszechnego. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje kontroli działalności merytorycznej organów postępowania przygotowawczego, ani legalności wydawanych przez te organy rozstrzygnięć. Sąd zauważył również, że sporny protokół, wskutek wniesionego przez skarżącą zażalenia, został już prawomocnie zatwierdzony w postępowaniu karnym przez sąd powszechny, a w sprawie objętej skargą toczy się postępowanie karnoskarbowe. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji orzekł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). II Od powyższego postanowienia R. T. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy: I. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 k.p.c. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w oparciu o błędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności stwierdzonych dokumentami urzędowymi wydanymi w postępowaniu karnym przez prokuraturę i sąd powszechny w sprawie o przestępstwo karnoskarbowe, co spowodowało odrzucenie skargi na protokół kontroli sporządzony przez Naczelnika Urzędu Celnego w O., II. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do charakteru zaskarżonego aktu i tym samym uniemożliwieniu kontroli kasacyjnej orzeczenia w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pozostaje w sprzeczności z normami postępowania karnego i przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), gdyż Sąd nie rozróżnił momentu nieformalnego wszczęcia postępowania karnego przez Urząd Celny w O., które podlega kognicji sądów powszechnych, od czynności podjętych przez Naczelnika Urzędu Celnego w O. w ramach przepisów rozdziału III ustawy o Służbie Celnej, co stanowiło naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 kodeksu postępowania cywilnego. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrzymanie w mocy opartego na błędnych ustaleniach postanowienia o odrzuceniu skargi doprowadzi do bezpodstawnego odebrania skarżącej jej konstytucyjnego prawa do sądu. Uzasadniając zarzut braku klasyfikacji przez Sąd protokołu kontroli wydanego przez organ w zakresie uznania go bądź nie za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Spółka stwierdziła, że uchybienie to utrudnia kasacyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia i stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto skarżąca wskazała, że wynik kontroli wyrażony w zaskarżonym protokole w formie oceny prawnej stanu ujawnionego (na podstawie art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej) ma, w świetle przepisów art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540.), art. 2 ust. 2b i art. 15b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 68, poz. 341. ze zm.) i § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), wpływ na realizację dwóch uprawnień skarżącej, a tym samym podlega kontroli z sądów administracyjnych. Po pierwsze, wobec stwierdzenia w wyniku przeprowadzenia zaskarżonej czynności kontroli niezgodności działania automatu z prawem, Naczelnik Urzędu Celnego w O. z urzędu cofa rejestrację na dany automat i tym samym odbiera skarżącej prawo wynikające z rejestracji automatu, przy pomocy którego można było wykonywać działalność gospodarczą zgodnie z zezwoleniem, po drugie, wynik zaskarżonej czynności wyrażony zgodnie z art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej jest również przesłanką do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzoną działalność w oparciu o art. 59 ustawy o grach hazardowych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji wydane w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest więc do ustalenia, czy pogląd Sądu I instancji o braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie był trafny. Odnosząc się do tej newralgicznej okoliczności wskazać należy, że stosownie do art. 1 p.p.s.a. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż (decyzje lub postanowienia) określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie strony skarżącej przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym od razu należy zauważyć brak konsekwencji po stronie kasatora w precyzyjnym jego określeniu. W skardze kasacyjnej mowa jest bowiem o "czynności stwierdzonej protokołem kontroli", "ocenie prawnej wyrażonej w protokole kontroli", jak i o wyniku kontroli pojmowanym jako "wynik zaskarżonej czynności". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poza sferą rozważań w tej sprawie jest czynność kontroli, jak i forma jej przeprowadzenia, gdyż stanowiły one przedmiot odrębnych spraw sądowoadministracyjnych. Istota zagadnienia prawnego określonego w skardze kasacyjnej obejmuje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy protokół z kontroli jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezależnie od wywodów zawartych w zaskarżonym postanowieniu wskazać należy, że odpowiedź na to pytanie jest co do zasady negatywna. Nie stanowi bowiem aktu w rozumieniu komentowanego przepisu protokół z kontroli, będący wszak jedynie procesową formą udokumentowania przebiegu kontroli. Nie jest również czynnością materialnotechniczną czynność jego sporządzenia. Ta konstatacja nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od dalszych rozważań obejmujących kwestie związane z ustaleniami kontrolnymi zawartymi w protokole kontroli. Zarówno bowiem analiza uzasadnienia kontrolowanego postanowienia jak i skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie i Sąd I instancji i strona skarżąca odnoszą się do oceny zawartej w protokole kontroli, a zatem do stwierdzonych w nim nieprawidłowości ustalonych w oparciu o przeprowadzony eksperyment. Wskazać zatem należy, że każda kontrola przeprowadzona przez uprawniony organ polega na porównaniu i ocenianiu istniejącego, rzeczywistego stanu rzeczy ze stanem pożądanym (wymaganym). Wynik tej oceny stanowi więc, co do zasady, wypowiedź o charakterze sprawozdawczym, opisowym. Jest czynnością faktyczną, a nie dyrektywną. Niemniej jednak wynik kontroli może zawierać wnioski pokontrolne, zalecenia lub wytyczne, których celem jest spowodowanie zmiany sposobu postępowania kontrolowanego podmiotu. Treść tych postanowień zawartych w protokole z kontroli może być, przy spełnieniu określonych przesłanek, kwalifikowana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wnioski pokontrolne, zalecenia lub wytyczne zawarte w protokole z kontroli, jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Przenosząc te uwagi ogólne na przedmiot skargi wniesionej do Sądu I instancji stwierdzić należy, że zaskarżony protokół kontroli nie zawiera wniosków pokontrolnych, zaleceń czy też wytycznych i ta okoliczność jest wystarczająca dla uznania, iż nie mamy do czynienia z czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto, co nader istotne, dokumenty sprawy karnoskarbowej wskazują wprost, że przedmiot zaskarżenia nie mieści się w pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej. Do zadań Służby Celnej należy bowiem również prowadzenie postępowań przygotowawczych o przestępstwo skarbowe i wykroczenie skarbowe, zgodnie z art. 118 § 1 pkt 3 kodeksu karnego skarbowego. Strona skarżąca dostrzegając ten przepis uważa jednak, że skoro finansowym organem postępowania przygotowawczego jest urząd celny, a nie Naczelnik Urzędu Celnego, który sporządził zaskarżony protokół, to czynność sporządzenia protokołu mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej, a nie karnoskarbowej. Zważyć więc należy, że urząd celny to jednostka organizacyjna podległa naczelnikowi urzędu celnego, bowiem w myśl przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej - naczelnicy urzędów celnych wykonują zadania przy pomocy podległych urzędów. Natomiast do zadań naczelnika urzędu celnego należy m.in. zwalczanie i ściganie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych w zakresie ustalonym kodeksem karnym skarbowym (art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istniały podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.