II SA/Sz 284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie : Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Spółka A. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]r. w przedmiocie przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych p o s t a n a w i a odrzucić skargę R. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, stwierdzoną protokołem nr [...] z kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego , w dniu [...] r. w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w lokalu Sklep Spożywczy, [...]. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności w całości, ewentualnie stwierdzenie jej bezskuteczności zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 3 oraz art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, art. 121 § 1 , art. 129, art. 124 w związku z art. 292 i art. 197 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 2 ust. 2 b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, iż zaskarżona czynność nie podlega jego kognicji skarżąca wskazała, że wnosi skargę również na kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] r. w należącym do niej punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w lokalu Sklep Spożywczy [...] stwierdzoną protokołem nr [...] oraz na protokół z powyższej kontroli, wnosząc równocześnie o uchylenie zaskarżonych czynności w całości ewentualnie stwierdzenie ich bezskuteczności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ramach kontroli jeden z kontrolujących dokonał czynności określanej w treści protokołu kontroli mianem "eksperymentu", stwierdzając m.in., że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze jest wyższa niż [...] euro, tj. wyższa niż określona w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządzili protokół, który w dniu [...] r. został doręczony skarżącej. W następstwie przeprowadzenia tych czynności, natychmiast po ich wykonaniu funkcjonariusze Urzędu Celnego , powołując się na przepisy postępowania karnego dokonali zatrzymania badanego automatu do gry oraz znajdujących się w nim środków pieniężnych i przewiezienia go do magazynu organu. Do protokołu kontroli w dniu [...] r. skarżąca złożyła zastrzeżenia oraz wyjaśnienia, wzywając jednocześnie organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ odpowiedział na złożone wyjaśnienia oraz zastrzeżenia i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie uwzględniając jednak wniosków skarżącej. W dalszej części skargi skarżąca wywodzi, że zaskarżone czynności są czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącej przeprowadzona w dniu [...] r. przez organ celny kontrola sprowadziła się w zasadzie wyłącznie do dokonania czynności "eksperymentu" i z nią też wiążą się najistotniejsze negatywne skutki prawne. Dalej podniosła, że sporządzony z kontroli protokół zawiera w zasadzie wyłącznie opis "eksperymentu" oraz konkluzji, do których zdaniem kontrolujących, "eksperyment" ten prowadzi. Stąd też przedmiotem skargi w pierwszej kolejności jest dokonanie "eksperymentu", a nadto sama kontrola oraz sporządzony z niej protokół, które skarżąca objęła skargą z ostrożności procesowej. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona czynność przeprowadzenia eksperymentu oraz czynność przeprowadzenia kontroli jak i protokół kontroli podlegają kontroli właściwych organów (sąd i prokuratura) w trybie przepisów regulujących postępowanie w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe, a stronie skarżącej przysługują środki prawne do kwestionowania rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Zasadność i prawidłowość ustaleń kontrolnych w zakresie oddziaływania na obowiązki w sferze prawa karnoskarbowego nie należy do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje : Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zauważyć, że zgodnie z przytoczonymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku ( postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu. W przedmiotowej sprawie skarżonymi przez stronę czynnościami są: czynność z dnia [...] r. przeprowadzenia w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, kontrola przeprowadzona przez organ w dniu [...] r. w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach o niskich wygranych oraz protokół z przeprowadzonej kontroli. W ocenie Sądu czynność zrealizowania eksperymentu polegającego w istocie na kontrolowanej grze na automacie o niskich wygranych, wykonana w ramach kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323) przez funkcjonariusza Służby Celnej, nie może zostać uznana za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sama czynność eksperymentu opisana w protokole i polegająca na kontrolowanej przez funkcjonariuszy grze na automacie nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Zaskarżony "eksperyment" stanowi jedynie czynność faktyczną organu, bez konkretyzacji obowiązku znajdującego oparcie w konkretnym przepisie materialnego prawa administracyjnego. Bowiem przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 rozumieć należy głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 5 ). Przez "czynność" w rozumieniu przywołanego przepisu P.p.s.a. należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast sama zaskarżona czynność, nazwana przez skarżącego i organ "eksperyment" nie mogła wywołać żadnego skutku prawnego, była jedynie aktywnością organu w zakresie postępowania dowodowego i to postępowania karnego skarbowego, pozostającego poza jurysdykcją sądów administracyjnych. Odnosząc się do skargi na przeprowadzoną w dniu [...] r. kontrolę w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach, przede wszystkim należy wskazać, że tego rodzaju czynność i podejmowane w jej ramach działania funkcjonariuszy celnych, nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a).W ocenie Sądu przeprowadzenie kontroli w punkcie gry i wykonanie związanych z nią czynności w postaci eksperymentu polegającego na kontrolowanej grze na automacie o niskich wygranych, znajduje uzasadnienie w dopuszczalności przeprowadzenia kontroli, jako czynności faktycznych, sprawdzających prawidłowość funkcjonowania automatu na podstawie art. 30 ust. 1 i2 ustawy o Służbie Celnej przez funkcjonariusza Służby Celnej. Przeprowadzenie kontroli jako czynności sprawdzających nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Analiza tego przepisu wskazuje bowiem, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowana jest w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona czynność dotycząca przeprowadzenia kontroli stanowi jedynie czynność faktyczną organu, bez konkretyzacji obowiązku znajdującego oparcie w konkretnym przepisie materialnego prawa administracyjnego. Sama zaskarżona czynność w postaci kontroli nie mogła wywołać żadnego skutku prawnego, gdyż była jedynie aktywnością organu w zakresie postępowania dowodowego, i to postępowania karnego skarbowego, pozostającego poza właściwością sądów administracyjnych. Skarżąca zakresem skargi objęła także protokół z przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli w treści którego funkcjonariusze stwierdzili m.in. nieprawidłowości polegające na możliwości stosowania na grach na automatach, w różnych etapach gry, stawek rozegrania wyższych niż dopuszczalna ustawowo o równowartości [...] euro. Zauważyć należy, iż Naczelnik Urzędu celnego sporządzając zaskarżony protokół kontroli wykonywał określone zadania w ramach prowadzonego przez Urząd Celny, postępowania przygotowawczego w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s., a nie jako organ administracji publicznej. Świadczy o tym zarówno przedmiot oraz zakres objęty protokołem kontroli z dnia [...] dotyczący urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych , jak i jego rezultat – w oparciu o przedmiotowy protokół kontroli doszło na podstawie art. 217 k.p.a. do zatrzymania rzeczy, tj. automatu do gier. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że zaskarżony protokół sporządzony przez Naczelnika Urzędu Celnego w ramach prowadzonego przez Urząd Celny, postępowania przygotowawczego w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s. nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a powszechnego. Mając na uwadze przedstawione rozważania należy stwierdzić, że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu.