II SA/Ol 687/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie "[...]" Gmina "[...]"; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu "[...]" Rada Gminy w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" mocą, której uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów "[...]" położonych w obrębie "[...]", gmina "[...]". Przed uchwaleniem planu, w ramach procedury uzgodnieniowej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów "[...]" położonych w obrębie "[...]", gm. "[...]" wskazując na naruszenie przepisów o ochronie przyrody (m.in. lokalizacja terenów objętych planem w granicach projektowanego obszaru Natura 2000) i wydanego na ich podstawie rozporządzenia Wojewody w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wielkich Jezior Mazurskich tj: - § 4 ust. 1 pkt 7, w którym zakazuje się likwidowania naturalnych zbiorników wodnych starorzeczy i obszarów wodno-błotnych – poprzez dopuszczenie urządzenia w istniejącym zbiorniku portu jachtowego; - § 3 ust. 2 pkt 6, w którym ustala się zachowanie śródpolnych torfowisk, zabagnień, podmokłości oraz oczek wodnych – poprzez poszerzenie, pogłębienie i umocnienie brzegu istniejącego zbiornika; - § 4 ust. 1 pkt 3, w którym zabrania się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych – poprzez zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej; - § 4 ust. 1 pkt 8, w którym zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej – poprzez dopuszczenie zabudowy w odległości mniejszej od istniejących zbiorników wód powierzchniowych, a także do terenów wód stojących; - § 4 ust. 1 pkt 1, ustalającego zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenie ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką – poprzez prowadzenie robót budowlanych wynikających z ustaleń planu. Pismem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", powołując się na przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej jako ustawa: o p.z.p.), uznał za uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów "[...]" położonych w obrębie geodezyjnym "[...]". Zarzucił jednocześnie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska niedopuszczalną nadinterpretację obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska, co skutkowało brakiem podstaw do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu planu. W dniu "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa: o s.g.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", żądając stwierdzenia jej nieważności. Argumentując zasadność skargi podniósł, iż w myśl art. 24 ust. 2 o p.z.p. projekt planu można uznać za uzgodniony w przypadku, w którym organy wymienione w ust. 1 powyższego przepisu nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. W sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał podstawę prawną swojego postanowienia z dnia "[...]", jak również określił warunki uzgodnienia projektu. Nie zaszła zatem żadna z przesłanek uzasadniająca zastosowanie art. 24 ust. 2 o p.z.p., bowiem w sytuacji, gdy właściwy organ administracyjny, w stosownym postanowieniu, wskazuje na jakich warunkach uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe, to brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy projekt może zostać uzgodniony w myśl art. 24 ust. 2 o p.z.p. Dlatego też argumenty zawarte w piśmie Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" mogły stanowić jedynie podstawę do skorzystania z procedury zażaleniowej, określonej w ust. 1 art. 24 o p.z.p., która nie została jednakże wdrożona w realiach sprawy. Ponadto dodał, że uchwalony plan narusza zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie, w jakim określa warunki lokalizacji zabudowy letniskowej, a na etapie wyłożenia planu nie określono stawek procentowych naliczania opłat (art. 36 ust. 4 o p.z.p.), co stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że głównym celem opracowania planu było uporządkowanie procesów przestrzennych występujących wzdłuż jeziora "[...]" i zahamowanie bezładnej zabudowy całej linii brzegowej jeziora. Wskazał, iż przyjęte rozwiązania planistyczne były zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wcześniejszymi dokumentami planistycznymi, a przyjęte w planie granice są wynikiem przeprowadzonej analizy w zakresie przydatności terenu, możliwości jego uzbrojenia oraz wpływu na środowisko przyrodnicze (w granicach planu projektuje się marinę z portem jachtowym, co zwiększy bezpieczeństwo żeglarzy, a wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej umożliwi likwidację samowoli budowlanych). Zarzucił Wojewodzie mylną interpretacje przepisów prawa, jak też ingerencję w politykę przestrzenną - samodzielność planistyczną gminy. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska zarzucił z kolei obstrukcję proceduralną oraz nadużycie pozycji w ramach procedury opinii i uzgodnień polegającą na forsowaniu określonych rozwiązań projektowych poprzez wywieranie nacisku w postaci próby nieuzgodnienia rozwiązań przyjętych przez gminę. Wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 o p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań własnych gminy, a uprawnienia innych podmiotów do określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu stanowią wyjątek, którego nie można interpretować rozszerzająco. Dlatego też stanowisko organu ochrony środowiska jest niezgodne z prawem, bowiem opiera się na arbitralnej ocenie przepisów z zakresu ochrony przyrody, a jednocześnie pozbawia gminę możliwości planowania przestrzennego. Ponadto, poprawna interpretacja art. 24 ust. 2 o p.z.p. pozwala uznać projekt planu za uzgodniony nie tylko w razie formalnego braku podstawy prawnej i warunków uzgodnienia, ale również wówczas, gdy wskazana podstawa lub warunki w sposób ewidentny naruszają prawo, stanowią jego niedopuszczalną nadinterpretację i zmierzają do wyjścia organu uzgadniającego poza jego ustawowe kompetencje. Co istotne, nawet jeśli nie byłoby wystarczających podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2 o p.z.p., to plan miejscowy powinien pozostać w mocy, gdyż podstawą stwierdzenia jego nieważności może być jedynie istotne naruszenie procedury – art. 28 o p.z.p. Dodał, że brak określenia stawki procentowej w projekcie planu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu. Wyraził również zdziwienie, że Wojewoda nie stwierdził nieważności uchwały w trybie art. 91 ust. 1 o s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje o p.z.p. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr "[...]" Rady Gminy w "[...]". Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 o s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do p.p.s.a. - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005r., sygn. akt II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7). Procedura dotycząca uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego znalazła kompleksowe unormowanie w przepisach o p.z.p., przy czym kolejność czynności wykonywanych przez wójta gminy, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu, zawarta została w przepisie art. 17 o p.z.p. Jedną z tych czynności jest obowiązek uzgodnienia projektu planu ze szczegółowo wskazanymi organami (art. 17 pkt 7 o p.z.p.), przy jednoczesnym upoważnieniu wójta do zakreślenia terminu, nie krótszego niż 21 dni, do dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez te organy (art. 25 o p.z.p.). Na gruncie przedmiotowej sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]" nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów "[...]". Następnie, nie zaskarżając tego postanowienia, Wójt Gminy "[...]" pismem z dnia "[...]" powołując się na art. 24 ust. 2 o p.z.p. uznał za uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów "[...]". W rezultacie Rada Gminy w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" uchwalającą Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów "[...]" położonych w obrębie "[...]", gmina "[...]". Powyższa uchwała została zaskarżona do sądu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Wójt Gminy "[...]" działając w oparciu o art. 24 ust. 2 o p.z.p., mógł uznać za uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba tu wskazać, że stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 właściwe organy uzgadniają na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (art. 24 ust. 2). W ocenie Sądu Wójt Gminy "[...]" bezpodstawnie zastosował w przedmiotowej sprawie regulację art. 24 ust. 2 o p.z.p. W postanowieniu z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jednoznacznie wskazał warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić (np.: obowiązek przestrzegania zasad ochrony gatunkowej; zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych; zakaz podejmowania działań mogących w znaczny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt) podnosząc, że po ich uwzględnieniu projekt może być uzgodniony. W tym samym postanowieniu organ wskazał też podstawę prawną uzasadniającą określenie warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Zauważyć też trzeba, że z istoty uzgodnienia wynika, iż organ występujący o dokonanie uzgodnienia jest związany jego treścią. Zatem tylko pozytywne uzgodnienie, względnie uzgodnienie na określonych warunkach, może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu, skoro ustawodawca w art. 17 pkt 9 o p.z.p. nałożył na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek wprowadzenia do projektu zmian wynikających z uzyskanych uzgodnień. Dlatego też przyjęcie słuszności stanowiska zaprezentowanego przez Wójta Gminy "[...]" w piśmie z dnia "[...]" i konsekwentnie w odpowiedzi na skargę pozbawiałoby zupełnie znaczenia procedurę uzgodnienia projektu planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czyniąc ją zbędną, co w żaden sposób nie daje pogodzić się z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Gdyby przyjąć za słuszne stanowisko Wójta, to w każdym przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu, kiedy organ gminy nie zgadzałby się z argumentacją zawartą w odmowie uzgodnienia mógłby zastosować przepis art. 24 ust. 2 o p.z.p. Taka interpretacja art. 24 ust. 2 byłaby pozbawiona sensu, gdyż procedura uzgodnieniowa byłaby jedynie fikcją, bo niezależnie od stanowiska organu uzgadniającego organ występujący o uzgodnienie mógłby zawsze stwierdzić, że uzgodnienie nastąpiło (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 173/10). W niniejszej sprawie nie ma więc podstaw do tego aby Wójt mógł uznać za uzgodniony projekt planu na podstawie art. 24 ust. 2 o p.z.p. W sprawie należy również zauważyć, że organy gminy kwestionując brak uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez organ uzgadniający miały możliwość prawną wniesienia zażalenia na takie postanowienie i skargi do sądu. Jednakże Gmina "[...]", co wynika z akt sprawy, z powyższego uprawnienia nie skorzystała. Późniejsze, to jest w odpowiedzi na skargę, kwestionowanie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie mogło odnieść żadnego skutku, gdyż sąd rozpoznając skargę organu nadzoru nie może badać słuszności prawomocnego postanowienia organu uzgadniającego. Dodać należy, że projekt planu można uznać za uzgodniony w przypadku, gdy organ uzgadniający odmawiając uzgodnienia nie określi warunków na jakich ma być on uzgodniony, albo nie powoła podstawy prawnej. Jednakże, jak to wyżej wskazano, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał podstawę prawną oraz określił warunki ewentualnego przyszłego uzgodnienia projektu planu. Ocenę zarzutu wskazującego na sprzeczność zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z uchwalonym planem poprzedzić należy wskazaniem, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 o p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Oceniając więc charakter studium wskazać należy, iż winno ono być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do postanowienia ust. 4 powyższego artykułu ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Po myśli zaś art. 20 ust. 1 o p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z powyżej opisanej regulacji normatywnej wynika więc, iż rada gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie związana ustaleniami studium. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w "[...]" uchybiła powyższej normie. Jak bowiem słusznie zauważyła strona skarżąca, w rozdziale "Kierunki rozwoju funkcji gospodarczych" (pkt 3.1) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" umieszczono zapis stanowiący, że: "budownictwo letniskowe, na działkach nie mniejszych niż 1000m2, powinno rozwijać się we wsiach, na zasadzie uzupełnień zabudowy lub rozwoju przestrzennego poszczególnych wsi. Na nowych terenach poszczególne zespoły zabudowy letniskowej nie powinny przekraczać 30 działek". Z kolei w tekście planu dla terenów "[...]" i "[...]" nie ustalono m.in. powierzchni nowo wydzielanej działki, lecz określono w formie graficznej na rysunku planu. Z rysunku wynika, że dopuszcza się wydzielenie działek rekreacji indywidualnej o powierzchni ok. 600m2, a liczba działek zabudowy rekreacji indywidualnej (zespół A i B) przekracza liczbę 30. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę o treści sprzecznej (wielkość i liczba działek) z zapisami zawartymi w studium uchybił zasadzie wynikającej wprost z ustawy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast zgodzić należy się z argumentami organu, iż brak określenia stawki procentowej w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu nie jest naruszeniem na tyle istotnym, że stanowiłby podstawę do stwierdzenia nieważności planu. Jedynie brak określenia stawki w uchwale, która weszła w życie, mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jako brak elementu treści planu, który jest wymagany przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie zakwestionowana uchwała ustaliła stawkę procentową. Kończąc rozważania należy wskazać, że gmina zajmuje w polskim systemie prawa ważną pozycję. Sąd nie neguje, że administracja gminna stanowi najpełniejszy wyraz decentralizacji władzy publicznej. Niewątpliwe jest również, że samorząd terytorialny wykonuje we własnym imieniu istotną część zadań publicznych. Gmina, choć pełni wiele istotnych funkcji, jest jednak zobowiązana do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa. Pozycja i ważność danego organu w systemie administracji samorządowej nie może decydować o przestrzeganiu bądź nie przestrzeganiu obowiązującego prawa. Natomiast w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego projekt musi być zgodny z ustaleniami studium i uzgodniony m.in. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Reasumując stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w "[...]" w sposób istotny naruszyła przepis art. 17 pkt 7 o p.z.p., gdyż uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy braku uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w "[...]". Istotne naruszenie trybu postępowania (w ocenie Sądu w sprawie doszło do takiego naruszenia w procesie podejmowania zakwestionowanej uchwały) należy rozumieć, jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. W niniejszej sprawie przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązania sprzeczne z warunkami postawionymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w prawomocnym postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu planu w zakresie wskazanym wyżej. W sposób istotny naruszono też art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 o p.z.p. gdyż gmina uchwaliła plan sprzeczny ustaleniami studium. Z tych przyczyn zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 o p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uzasadnia art. 152 p.p.s.a.