IV SA/Wa 924/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia (...) października 2009 roku nr (...); 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. D. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. -1 - IV SA/WA 924/10 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2009 r, odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w obrębie R. m. S. gm. D. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Wójt Gminy D. pismem z dnia 29 września 2009 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. S. gmina D. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji podnosząc, że teren inwestycji - działka [...] jest położona w obszarze Zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", który to zespół został utworzony rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Rozporządzenie to przewiduje wśród licznych zakazów wymienionych w § 3 ust 1 zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7) w granicach tego zespołu. W wyniku zażalenia wniesionego przez inwestora P. D. Główny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał sprawę ponownie i nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia utrzymał je w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł co następuje: Zespół przyrodniczo - krajobrazowy stanowi fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne. W rozporządzeniu powołującym zespół ustanowione zostały zakazy właściwe dla obszaru podlegającego ochronie, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Istnieje domniemanie, że wprowadzone zakazy wynikają z potrzeby ochrony rzeki B. i Jeziora B. Organ odwoławczy, uznał za prawidłowe stanowisko organu I - szej instancji, że -2- projektowana inwestycja narusza zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Teren działki jest obecnie zakwalifikowany w rejestrze gruntów w części jako grunt orny, w części jako pastwiska trwałe a w części na której, posadowiony jest istniejący budynek gospodarczy jako użytek rolny zabudowany. Przeznaczoną pod lokalizację budynku mieszkalnego część w/w działki jest obecnie zakwalifikowana w rejestrze gruntów jako grunt orny. Zezwalając na zabudowę części działki o charakterze rolnym należałoby zmienić jej kwalifikację w rejestrze, co stoi w sprzeczności z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy według organu rozumieć każdą zmianę formy lub rodzaju użytkowania powodującą okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej roślinności oraz gleby, a więc przede wszystkim zmianę rodzaju gruntu z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na grunty zabudowane. Skoro projektowana inwestycja będzie skutkować przekształceniem obszaru i mieści się w rozporządzeniu działań zakazanych w katalogu, należało odmówić jej uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził że są niezasadne. W jego ocenie zebrany materiał dowodowy przez organ l-szej instancji nie wymagał uzupełnienia i dawał podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. Projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz wniosek o jej wydanie bezspornie wskazywały, że projektowana zabudowa narusza ustalone zakazy, gdyż pod lokalizację budynku mieszkalnego przeznaczona jest część działki oznaczona w rejestrze gruntów jako grunt orny. Oględziny terenu inwestycji były zbędne. Nie zachodziła też potrzeba sporządzenia ekspertyzy przyrodniczej dla wykazania, że zamierzenie inwestycyjne w inny sposób naruszy walory krajobrazu naturalnego i kulturowego obszaru objętego ww. formą ochrony przyrody. Walory dla których powołano zespół przyrodniczo - krajobrazowy podlegają ochronie poprzez zakazy wprowadzone w rozporządzeniu, dlatego organ badał projekt decyzji pod kątem tych ograniczeń. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1469/06 stwierdził, że jeżeli istnieje ustawowy zakaz, a inwestycja mieści się w katalogu działań zakazanych wystarczy wykazanie tych okoliczności, zbędne jest natomiast badanie oddziaływań tej inwestycji na obszary chronione. -3- Organ wskazał nadto, że teren inwestycji znajduje się także w obszarze specjalnej ochrony ptaków "[...]" ([...]), a nadto w obszarze projektowanym "[...]" ([...]). Inwestycja nie była oceniana w kontekście przepisów obowiązujących na terenie obszarów Natura 2000 ponieważ i tak nie wpłynęłaby na rozstrzygniecie. Stwierdzenie że inwestycja narusza obowiązujący zakaz czyni bezzasadnym badanie czy nie naruszy przepisów odnoszących się do obszarów Natura 2000. Na powyższe postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca: * naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie rozważenie wszechstronnie sprawy, * naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 1 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja inwestycji skarżącego narusza cele ochrony obszaru chronionego, w szczególności zakaz niszczenia, uszkadzania i przekształcania terenu oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania, a nadto poprzez błędną wykładnię wyłączającą możliwość zabudowy działki skarżącego poza istniejącym siedliskiem, gdy tymczasem możliwość taka istnieje, * obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" na obszarze gdzie planowana jest inwestycja równoznaczne jest z zakazem inwestycji na tym obszarze, tymczasem możliwość taka istnieje. Podnosząc powyższe, zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. -4- Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w obrębie R. m. S. gm. D. Działka ta znajduje się w granicach Zespołu przyrodniczo -krajobrazowego "[...]", a także w obszarze specjalnej ochrony ptaków "[...]" oraz projektowanym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" (obszar zgłoszony do Komisji Europejskiej). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Do form ochrony przyrody stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody zalicza się zespoły przyrodniczo - krajobrazowe oraz obszary Natura 2000. W rozpatrywanej sprawie organ był zobowiązany do zajęcia stanowiska, co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w obszarze położonym w granicach wymienionych form ochrony przyrody. Organy obu instancji oceniły, że realizacja zabudowy domem mieszkalnym działki nr [...] nie jest możliwa z uwagi na zakazy obowiązujące na terenie Zespołu przyrodniczo -krajobrazowego wprowadzone rozporządzeniem. Zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" został utworzony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. zmienionym rozporządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 7 tego rozporządzenia na obszarze zespołu zakazuje się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru a także zmiany sposobu użytkowania gruntów. Powyższe zakazy zostały wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że -5- prawodawca uznał iż zakazy te wynikają z potrzeby ochrony zespołu i organ uzgadniający warunki zabudowy ma obowiązek je respektować. Ich zmiana (ograniczenie zakazów) może nastąpić poprzez zmianę rozporządzenia. W aktualnym stanie prawnym ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 44 ustawy o ochronie przyrody). Według rejestru gruntów działka [...] o powierzchni 3,3886 ha stanowi użytki rolne (grunty orne, pastwiska stałe oraz użytki rolne zabudowane). Pod lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczona jest według ustaleń organów część działki zakwalifikowana w rejestrze jako grunt rolny. Organy wywiodły, że zabudowa domem zmieni dotychczasowy sposób użytkowania gruntu co wobec obowiązującego zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi jest prawnie niedopuszczalne. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym gruntu rolnego spowoduje zmianę sposobu użytkowania gruntu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. O4.Nr 121.1266) w art. 7 ust 1 stanowi, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody właściwych organów i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgody takiej nie wymaga przeznaczenie gruntów rolnych pod zabudowę siedliskową. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w procedurze wydania decyzji o warunkach zabudowy przewiduje wymóg uzgadniania projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy co mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie. Skarżący podnosił zarzut naruszenia prawa procesowego w zażaleniu, a następnie w skardze. Uchybienia w tym zakresie upatrywał w nieprzeprowadzeniu oględzin w miejscu planowanej inwestycji oraz w nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dla wykazania czy projektowana inwestycja w istotny sposób narusza walory krajobrazu -6- naturalnego i kulturowego na obszarze objętym ochroną i domagał się przeprowadzenia ekspertyzy przyrodniczej. Stanowisko organu odwoławczego uznające powyższe zarzuty za nieuzasadnione Sąd w pełni podziela. Należało jednak zdaniem Sądu wyjaśnić i rozważyć inne niż wskazane przez skarżącego okoliczności. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżący zawarł stwierdzenie, że teren inwestycji - działka [...] jest siedliskiem zabudowanym budynkiem gospodarczym. Podnosi to również w skardze. Z załącznika - mapy sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych wynika, że na działce zlokalizowany jest budynek gospodarczy. We wniosku jako miejsce zamieszkania skarżący podał m. S., a zatem miejsce położenia działki. Taki sam adres zamieszkania został podany w skardze jak i w innych pismach kierowanych do organu. W ewidencji gruntów natomiast wykazano, że zamieszkuje w W. ul. [...]. Obowiązkiem organów było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego i ustalenie czy jest to działka siedliskowa. Należało wyjaśnić gdzie faktycznie zamieszkuje skarżący, czy i jaką działalność gospodarczą prowadzi na działce, na jakie cele jest wykorzystywany budynek gospodarczy. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku ustalenia, że jest to działka siedliskowa organ winien rozważyć czy projektowany budynek mieszkalny choć określony we wniosku jako jednorodzinny może stanowić uzupełnienie zabudowy siedliskowej. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Skoro w świetle .tej ustawy realizacja budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i obszar pod zabudową nadal pozostaje gruntem rolnym, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że projektowany budynek mieszkalny stanowiący uzupełnienie zabudowy zagrodowej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi i że jego realizacja jest niedopuszczalna. Zakaz dokonywania zmiany sposobu użytkowania ziemi zawarty w rozporządzeniu winien być oceniany w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. System prawny stanowi określoną całość i trudno przyjąć by rozporządzenie odmiennie definiowało zmianę sposobu użytkowania ziemi niż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, choć przyznać należy, że zakazy zawarte w rozporządzeniu służą ochronie innych celów niż we wskazanej ustawie. Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.