II OSK 1320/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 08 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 41/10 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r. nr 1032/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasta Torunia na rzecz M. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. II SA/Bd 41/10, oddalił skargę M. K. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2010 r., nr 1032/2006, w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) M. K. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r., nr 1032/2006, w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu, w części dotyczącej fragmentu "studium" określającego strefę polityki przestrzennej dla Bydgoskiego Przedmieścia w zakresie strefy S1, która to strefa zgodnie ze "studium" określona jest jako "Obszar zieleni parkowej" i obejmuje działkę nr [...]. W jego ocenie zaskarżona część uchwały narusza art.31 ust.3 oraz art.64 ust.3 Konstytucji RP, artykuły 140 i 145 K.c., art.10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."), art.79 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz.1233),. 2. Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. II SA/Bd 41/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. K. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2010 r., nr 1032/2006. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniu m.in. w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który wchodzi w skład konstytucyjnego systemu źródeł prawa (art.14 ust.8 u.plan.zag.prz. w zw. z art.87 ust.2 Konstytucji RP). Rada gminy ma kompetencje do wiążącego ograniczenia uprawnień właściciela nieruchomości poprzez ustalenie przeznaczenia terenów. W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia art.31 ust.3 i art.64 ust.3 Konstytucji RP. Celem uchwalenia studium jest określenie polityki przestrzennej gminy (art.9 ust.1 u.plan.zag.prz.). tj. wskazanie zasadniczych kierunków planowania przestrzennego. Ogólność studium utrudnia wykazanie naruszenia konkretnego indywidualnego interesu prawnego. Skoro jednak plan zagospodarowaniu przestrzennego musi być zgodny ze studium (art.9 ust.4 u.plan.zag.prz.), a uchwalenie planu poprzedza uchwała stwierdzająca zgodność planu ze studium, to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki zbliżone do tych, które wywołuje plan zagospodarowania przestrzennego. Inne są jednak cele i uwarunkowania obu uchwał w tym temacie oraz skutki prawne. Przede wszystkim studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Studium dzieli obszar całego miasta na strefy polityki przestrzennej, definiując w ten sposób politykę gminy wobec obszarów objętych zasięgiem tych stref. Studium nie określa przeznaczenia poszczególnych działek. Działka skarżącego znajduje się w strefie polityki przestrzennej S - strefa pośrednia, obejmującej istniejące lub projektowane tereny zainwestowania miejskiego o dużym udziale powierzchni biologicznie czynnych, istotnych dla kształtowania systemu ekologicznego miasta. Działania w tej strefie podporządkowane być powinny maksymalnemu zabezpieczeniu występujących wartości przyrodniczych z dopuszczeniem zmian istniejących form zagospodarowania bądź użytkowania. Podstrefa S1 to strefa umiarkowanego rozwoju, która obejmuje obszary i tereny o rozpoczętych procesach urbanizacji lub predysponowane do rozwoju funkcji miejskich, a także tereny większych zespołów zieleni leśnej lub parkowej oraz niektórych cmentarzy, położone generalnie w terenach pomocniczych dla systemu ekologicznego. Dostęp do drogi publicznej jest sprawą związaną z konkretną działką i w przypadku budynku już istniejącego jest kwestią między właścicielem działki a właścicielem działki, która otacza działkę skarżącego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał naruszenia kwalifikowanego interesu prawnego. 3. M. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art.31 ust.3, art.64 ust.3, art.87 ust.2 Konstytucji RP, art.9 ustępy 1 i 4 u.plan.zag.prz. Sąd I. instancji stwierdził, że studium nie może naruszać konkretny, zindywidualizowany interes prawny, ale równocześnie przyznał, że to właśnie studium decyduje o treści poszczególnych planów miejscowych. Jeżeli w założeniach studium fragment przedmiotowej działki (nr [...]) nie zostanie wyłączony z produkcji leśnej, to uchwalając miejscowy plan zagospodarowania nie będzie możliwości takiego wyłączenia. Interes skarżącego zostaje naruszony już na etapie uchwalenia przedmiotowego studium. Tereny, na których znajduje się działka nr [...] nie zostały w żadnej części przeznaczone do wyłączenia z produkcji leśnej. Takie postanowienie studium ograniczają przysługujące wnioskodawcy prawo własności, czym naruszają artykuły 64 i 31 Konstytucji RP, jak i art.140 k.c. Skarżący nie będzie miał bezpośredniego dostępu ze swej działki nr [...] do drogi publicznej co jest wyraźne sprzeczne z istotą własności (145 k.c.). 4. Rada Miasta Torunia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I. instancji, że nie ustosunkował się merytorycznie do przedłożonego mu w skardze zarzutu braku zagwarantowania przez studium dostępu skarżącego do drogi publicznej z działki nr [...]. Rada nie zakwestionowała twierdzenia skarżącego, że jego działka jest zabudowana, ani twierdzenia, że dostęp do tej działki z drogi publicznej jest możliwy wyłącznie przez teren działki gminnej nr [...]. Z drugiej strony skarżący wspominał w wezwaniu z dnia 24 listopada 2009 r. do Prezydenta Miasta Torunia o ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...]. Sąd I. instancji powinien był ustosunkować się do powyższych dwóch okoliczności, tj. ocenić ich znaczenie dowodowe i merytoryczne. B. Określając w studium kierunki i zasady gospodarki przestrzennej gminy, rada musi brać pod uwagę wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium (art.15 ust.1 w związku z art.20 ust.1 u.plan.zagos.prz.). Dlatego studium nie może zawierać takich rozstrzygnięć, które narzucałyby autorom projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązania sprzeczne z ustawą. Sąd I. instancji powinien był ocenić zasadność zarzutu skargi, że ustalenia zawarte w studium uniemożliwią wytyczenie w planie drogi łączącej działkę nr [...] z drogą publiczną, a następnie jej wykorzystanie na cele budowlane. Nadal aktualne jest pytanie czy rzeczywiście ogólność studium zwalniała Radę od zamieszczenia w studium takich klauzul (zastrzeżeń), które gwarantowałyby możliwość wytyczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi dojazdowej do działki nr [...], biegnącej przez działkę gminną nr [...]. Studium nie rozstrzyga spraw indywidualnych; tym niemniej studium musi być tak sporządzone, zawierać takie ustalenia, aby rozstrzygnięcia planu dotyczące konkretnych działek będące w zgodzie ze studium podważały ustawowe uprawnienia właścicieli działek. W planie uwzględnia się zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne (pkt 6 załącznika nr 1do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. 2003, nr 164, poz.1587). Sąd I.instancji nie poddał ocenie studium pod względem zgodności z art.4 pkt 3a w związku z art.93 ust.3 i art.99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004, nr 261, poz.2603 ze zm., wg stanu z dnia podejmowania zaskarżonej uchwały) o konieczności zapewnienia dostępu z działki budowlanej do drogi publicznej. Całkowite zredukowanie w zaskarżonym wyroku problemu połączenia działki nr [...] z drogą publiczną do cywilnoprawnej służebności drogi koniecznej nie odpowiada na zarzuty postawione w skardze. Niezależnie od tego czy połączenie działki nr [...] z drogą publiczną będzie miało status drogi publicznej czy wewnętrznej, czy połączenie będzie efektem ustanowienia służebności drogi koniecznej, to Sąd I. instancji powinien był ocenić czy ustalenia studium nie stoją na przeszkodzie wybudowaniu tego połączenia przez działkę nr [...], przeznaczoną na zieleń parkową. C. Powyższe pytania mają kluczowe znaczenie dla sprawy objętej skargą. Dlatego brak ustosunkowania się do tych wątpliwości w zaskarżonym wyroku oznacza orzekanie przez Sąd I. instancji z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art.113 § 1 i art.132 P.p.s.a. Trafnie też skarga kasacyjna podnosi, że niewiele wyjaśnia lapidarne stwierdzenie Sądu I.instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego kwalifikowanego interesu prawnego. (s.7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), tym bardziej, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę jest warunkiem koniecznym legitymacji skargowej (art.101 ust.1 u.s.g.). D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.