II SA/Bd 41/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2010r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę, 2. nakazuje Skarbowi Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. II SA/Bd 41/10 Uzasadnienie M. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Torunia nr 1032/2006 z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w części dotyczącej fragmentu "studium" określającego strefę polityki przestrzennej dla B. P. w zakresie strefy S1, która to strefa zgodnie ze "studium" określona jest jako "Obszar zieleni parkowej" i obejmuje działkę nr [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżona część uchwały narusza art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 oraz art. 145 Kodeksu cywilnego, art. 79 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wezwał Radę Miasta T. pismem z dnia [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do Rady Miasta T. w dniu [...]. Rada Miejska w T. nie zajęła stanowiska w sprawie. Skarżący podniósł, że jest współużytkownikiem wieczystym gruntu położonego w T. przy ul. B. [...], oznaczonego jako działka nr [...]. Działka do niej sąsiednia, oznaczona numerem [...], stanowi własność Gminy Miasta T. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tereny te zostały przeznaczone na cele zieleni parkowej. Stanowi to naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy, gdyż teren działki nr [...] nie został w żadnej części oznaczony jako teren przeznaczony do wyłączenia z produkcji leśnej (grunt dz. ew. [...] według wypisu z rejestru gruntów oznaczony jest symbolem "Ls IV"), choć wymaga tego stan faktyczny i prawny sprawy. Należy podkreślić, że w przepisach ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania prawa gminy i jej organów do rozstrzygania w sposób uznaniowy w sprawach przeznaczania i zagospodarowania terenów, jak też ustalania warunków zabudowy terenu. Ustawodawca kategorycznie stwierdza, że w zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego, co jednoznacznie wykluczało możliwość uznaniowego ustalania w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. (K 27/2000, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29). Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest bowiem w sposób szczególny, gdyż przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji została przewidziana w art. 64 ust. 3, który stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy (OTK 1/93, poz. 8 z 20 kwietnia 1993 r.). Postanowienia przedmiotowego "studium", w świetle których tereny, na których znajduje się działka nr [...] są terenami przeznaczonymi na cele zieleni parkowej, a więc nie zostały w żadnej części oznaczone jako tereny przeznaczone do wyłączenia z produkcji leśnej, ograniczają przysługujące wnioskodawcy prawo własności, zatem naruszają art. 64 i art. 31 Konstytucji RP jak i art. 140 kodeksu cywilnego. Ograniczenie to, w przypadku braku zmiany "studium" zgodnie z wcześniejszym wnioskiem skarżącego, nastąpi w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powstanie na podstawie obowiązującego "studium" (nie będzie bowiem możliwości uchwalenia planu na cele nieleśne jeśli terenów do wyłączenia z produkcji leśnej nie oznaczono w "studium"). To z kolei spowoduje, że brak będzie możliwości dostępu działki nr [...] do drogi publicznej (jedyna możliwość tego dostępu istnieje poprzez działkę nr [...]), czyli podstawowe prawo związane z prawem własności (zagwarantowane poprzez 145 kodeksu cywilnego) zostanie naruszone. Poza tym w świetle art. 79 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r., Nr 151, poz. 1220) zadrzewienia mogą być zakładane poza obszarami o zwartej zabudowie za zgodą właściciela gruntu. Działka nr [...] posiada możliwość dostępu do drogi publicznej (na dziś jedynie faktyczną, gdyż sprawa o zagwarantowanie tego dostępu w postaci służebności toczy się przed Sądem Rejonowym w T.) wyłącznie poprzez działkę nr [...]. Wynika to z faktu, że działka nr [...] otacza z wszystkich stron działkę nr [...]. Owa faktyczna możliwość dostępu związana jest z istniejącą już, utwardzoną płytami drogą, dochodzącą do ul. B. Przebudowa drogi nie będzie możliwa w przypadku, gdy teren, na którym droga będzie przebiegać, będzie terenem niewyłączonym z produkcji leśnej. Ustalenia studium są przecież wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dlatego właśnie, zgodnie z przepisem zawartym w § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium jest to, aby ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej określały w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o tym, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Poza tym, zgodnie z tym właśnie przepisem (ust. 1) w "studium" uwzględnia się między innymi uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu a także stanu prawnego gruntów. Uchwalone "studium" całkowicie pomija te okoliczności. W wielu miejscach na terenie oznaczonym jako działka nr [...] znajdują się (od wielu lat) urządzenia niezbicie dowodzące, że teren ten powinien być wyłączony z celów leśnych (np. wspomniana wyżej droga, tor saneczkowy, położony pod drogą ciepłociąg, oświetlenie, wodociąg, linie telekomunikacyjne). Pamiętając przy tym, że działka skarżącego jest terenem zabudowanym, nieposiadającym dostępu do drogi publicznej stwierdzić trzeba z całą stanowczością, iż takie założenia "studium" całkowicie uniemożliwiają prawidłowe wykonywanie przez skarżącego swoich podstawowych praw, jakim jest prawo własności, poprzez ograniczenie tego prawa (spowodowanie braku dostępu do drogi publicznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd generalnie podzielił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, natomiast zarzuty skargi uznał za nieuprawnione. Skarga na uchwałę Rady Miasta została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskutecznym. Skarżący wyczerpał ten tok, Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie i w takiej sytuacji miał zastosowanie przepis art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji. Prawo własności, co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest prawem absolutnym. Jedną z form ograniczenia prawa własności jest plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji wynika, że akty prawa miejscowego wchodzą w skład konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Tym samym ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencje do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. To rada gminy, mająca legitymację w demokratycznych wyborach, ustala przeznaczenie terenów. Nie mogą to być jednak uregulowania całkowicie dowolne, ponieważ ustawodawca wskazuje, co w takich sytuacjach należy uwzględnić. Rozważając problem ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego należy w pierwszej kolejności rozważyć charakter uchwały w sprawie uchwalenia "studium". Jak wynika z treści art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem uchwalenie studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Wskazanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego. Takie rozumienie tego przepisu potwierdza rozporządzenie wykonawcze do ustawy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Rozporządzenie wskazuje, że część tekstowa zawiera ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniające czynniki wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy, w tym stan prawny gruntów. Rozporządzenie określa pewne standardy przy zapisywaniu części tekstowej studium, m.in. ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności i określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać określania tych wymagań w planach miejscowych. Te przykładowe wyliczenia, m.in. możliwość określenia pewnych wskaźników od minimalnych do maksymalnych, wskazują, że studium posiada określony stopień ogólności. Przy tak dużym stopniu ogólności studium wykazanie naruszenie konkretnego indywidualnego interesu prawnego jest zadaniem wysoce utrudnionym. W niektórych sprawach sądy odrzucały skargi na uchwałę w sprawie studium wychodząc z założenia, że ogólnikowość ustaleń studium nie może naruszać niczyich praw. Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, skierowane są jedynie do organów gminy wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza administracji publicznej (wyrok z 3 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 614/07, Lex nr 334317). Poglądu tego nie do końca można podzielić, jeśli uwzględni się fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowaniu przestrzennego musi być zgodny ze studium. Uchwalenie planu poprzedza uchwała stwierdzająca zgodność planu ze studium. Tym samym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wywołuje skutki zbliżone do tych, które wywołuje plan zagospodarowania przestrzennego. Inne są jednak cele i uwarunkowania obu uchwał w tym temacie oraz skutki prawne. Przede wszystkim studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Jak to podkreślono w wyroku NSA z 15 maja 2009 r. sygn. II OSK 1772/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń) "nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego." Jak to podkreślono w odpowiedzi na skargę, formułowanie polityki przestrzennej gminy w przypadku studium będącego przedmiotem zaskarżenia odbywa się głównie poprzez: - określenie stref polityki przestrzennej (głównych stref funkcjonalno -przestrzennych) i podstref działań, - wyodrębnienie obszarów funkcjonalnych - określanych jako część obszaru miasta o określonym, w ustaleniach studium, przeznaczeniu głównym (dominującym) - narzucającym standardy zagospodarowania i użytkowania dla innych funkcji. Studium dzieli obszar całego miasta na strefy polityki przestrzennej, definiując w ten sposób politykę gminy wobec obszarów objętych zasięgiem tych stref. Studium nie określa przeznaczenia poszczególnych działek. Działka skarżącego znajduje się w strefie polityki przestrzennej S - strefa pośrednia obejmuje istniejące lub projektowane tereny zainwestowania miejskiego o dużym udziale powierzchni biologicznie czynnych, istotnych dla kształtowania systemu ekologicznego miasta. Działania w tej strefie podporządkowane być powinny maksymalnemu zabezpieczeniu występujących wartości przyrodniczych z dopuszczeniem zmian istniejących form zagospodarowania bądź użytkowania. Podstrefa S1 to strefa umiarkowanego rozwoju, która obejmuje obszary i tereny o rozpoczętych procesach urbanizacji lub predysponowane do rozwoju funkcji miejskich, a także tereny większych zespołów zieleni leśnej lub parkowej oraz niektórych cmentarzy, położone generalnie w terenach pomocniczych dla systemu ekologicznego. W ustaleniach dla wyodrębnionych jednostek – B. P., rejon B. (tam znajduje się działka skarżącego) ustala się w studium następujące kierunki działań: - ochrona terenów użytkowanych jako parki i uroczyska leśne (przy ul. S. – K. i ul. B. – B.) przed przeznaczeniem ich na cele nie związane z rekreacją w zieleni, - urządzanie i rewitalizacja uroczysk leśnych na funkcje parkowe, zorganizowanie stref rekreacyjnych z uwzględnieniem ochrony walorów, zwłaszcza ochrona form wydmowych i zadrzewień, podnoszeniem jakości stanu siedlisk przyrodniczych, - kształtowanie ciągłości Miejskiego Systemu Ekologicznego poprzez rewitalizację i zakładanie terenów zieleni urządzonej w powiązaniu z terenami lasów. Przy tak ogólnych sformułowaniach kierunków polityki przestrzennej sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących ochrony własności. Część tekstowa studium powinna zawierać także ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (§ 6 ust. 6 rozporządzenia). Abstrahując od faktu, że tego rodzaju zapisy dotyczą głównie gmin wiejskich, to ten wymóg został spełniony w studium (rozdział 2.11.2. "Obszary, dla których gmina zamierza sporządzić m.p.z.p., w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.). Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dopuściła się naruszenia art. 79 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który brzmi: "Zakrzewienia mogą być zakładane poza obszarami o zwartej zabudowie za zgodną właściciela gruntu." Przepis ten nie miał zastosowania przy uchwalaniu studium. Szczegółowe zasady zagospodarowania przestrzennego określa plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestia dostępu do drogi publicznej jest sprawą związaną z konkretną działką i w przypadku budynku już istniejącego jest kwestią między właścicielem działki a właścicielem działki, która otacza działkę skarżącego. Zresztą sprawa o ustanowienie służebności toczy się przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał naruszenia kwalifikowanego interesu prawnego. Uzasadnia to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.