II OSK 1772/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 4/08 w sprawie ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 czerwca 2006 r. nr XLV/458/2006 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Miasta Pruszcz Gdański na rzecz E. J. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 4/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. J. na uchwałę Nr XLV/458/2006 Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański. Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, E. J. i innych złożyli do sądu administracyjnego skargę na uchwały Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim: z dnia 25 sierpnia 2004 r., Nr XXIII/230/2004 (w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), z dnia 28 czerwca 2006 r., Nr XLV/458/2006 (w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz z dnia 28 lutego 2007 r., Nr VI/33/2007 (w sprawie aktualności Studium), w takiej części, w jakiej pozostają one sprzeczne z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r., rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006. W odniesieniu do uchwały Nr XLV/458/2006 z dnia 28 czerwca 2006 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostosowaniu treści tej uchwały do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. Postanowieniem z dnia 4 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargi J.J. i innych z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Oddalając skargę E. J. na uchwałę Nr XLV/458/2006 Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. Postanowienia studium są bowiem kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast nie są adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak określonym ustawowo charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako akt planowania, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych ani uprawnień tych podmiotów. Od powyższego wyroku E. J. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc "o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański" w takiej części, w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r. rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany tegoż Studium, a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006. Jako żądanie ewentualne skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła też o zasądzenie od Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku; – oraz ewentualnie – art. 147 § 1 ww. ustawy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 74 Konstytucji RP, art. 8, art. 85 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz w związku z § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego, nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zarzucono też naruszenie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedostosowanie treści uchwały o zmianie Studium do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu tego Studium. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo złożoności sprawy, obszerności pism procesowych stron postępowania oraz wielości zarzutów podniesionych w skardze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niezwykle lapidarne, ale przede wszystkim nie prezentuje stanowiska Sądu w wielu kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniach. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, lecz poprzestał tylko i wyłącznie na konstatacji, iż strona skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, której skarga dotyczy. W skardze kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, że uchwała rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia uwag jest odrębna od innych uchwał, w tym od uchwały, której te uwagi bezpośrednio dotyczyły. Nadmieniono też, że nawet gdyby nie podzielić tego poglądu, to Rada Miasta Pruszcz Gdański uwzględniła zgłoszone przez skarżących uwagi, natomiast uwagi te nie zostały wprowadzone do treści uchwał. Podniesiono nadto, iż skarżąca E. J. w piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. podniosła argumenty wykazujące, iż ma ona interes prawny w niniejszym postępowaniu, i do tego pisma w chwili obecnej odsyła. Skarżący są właścicielami działek położonych w obrębie obowiązywania zaskarżonych uchwał i w ich interesie jest zapobieżenie wpuszczeniu ruchu tranzytowego z drogi wojewódzkiej nr 227 oraz z giełdy towarowo-samochodowej w ulicę osiedlową, jaką jest ul. Gałczyńskiego. Pismem z dnia 26 września 2008 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej uwzględnienie w części dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 i art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prokurator zauważył, iż uwagi nr 5 i 6 do projektu Studium, nie zostały, mimo ich uwzględnienia przez Gminę, wprowadzone do treści tego Studium, co stanowi naruszenie ww. przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do brzmienia tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Wobec takiego brzmienia przywołanego przepisu nie ulega wątp0liwości, że skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Oczywiste jest, że uchwała rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wynika to z art. 7 ust. 1 pkt 1 wyżej przywołanej ustawy o samorządzie gminnym, a żadnej wątpliwości w tej mierze nie pozostawia regulacja art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zaliczająca uchwalanie studium, o którym mowa, do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. W ocenie składu orzekającego NSA, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, możliwe jest również naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. I mimo że jeszcze do niedawna, przyjmowano w orzecznictwie NSA, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości. Trend ten umocnił się w orzecznictwie NSA, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zauważając tę zmianę, wprowadzoną ww. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązek badania zgodności, a nie jak poprzednio – spójności, projektu planu miejscowego ze studium), NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1357/06), uwzględniając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 855/05) oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 359/07), oddalając skargę kasacyjną na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 607/06), wywiódł, że fakt ten trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dalej idącej, niż dotąd, związaniem ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Akceptując ww. pogląd prawny nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można naruszyć interesu prawnego skarżącej, to taka wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest błędna, zasadnym czyniąc podniesiony w tej mierze zarzut skargi kasacyjnej. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Jeżeli tak to nie może się ostać w obrocie prawnym wyrok Sądu pierwszej instancji zasadzający się na odmiennej, od zaprezentowanej, interpretacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w kwestii dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przywołanych tam innych przepisów, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).