II SAB/Kr 69/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi S.B. i R.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. do wydania w terminie 30 dni aktu z wniosku S.B. i R.B. z daty 28 lutego 2009 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, które wpłynęło do tego organu 5 marca 2009 r. i zostało zarejestrowane za numerem [...]; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. na rzecz skarżących S.B. i R.B. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 lutego 2009 r. K. B. - wskazując, że działa "w zastępstwie" R. B. i S. B. - zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., że w dniu 31 stycznia 2009 r. J. C. wykonywała roboty budowlane mimo, że Starosta złożył sprzeciw na zgłoszone przez nią roboty budowlane. Zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 238 § 1 k.p.a. poinformował S. B. i R. B., że ich skarga jest nieuzasadniona. W wyniku podjętych czynności wyjaśniających stwierdzono, że inwestor J. C. prowadzi roboty budowlane w istniejącym budynku gospodarczym położonym na działce nr "1" w miejscowości P. przy ul. [...] na podstawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 6 października 2008 r. dokonanego do Starostwa Powiatowego w C.. Pismem z dnia 15 lutego 2009 r. S. B. i R. B. ponownie zwrócili się do PINB w C. o "wstrzymanie samowolnych robót budowlanych" na przedmiotowym obiekcie oraz "wydanie nakazu rozbiórki starego budynku gospodarczego położonego w P. przy ul. [...] i [...]". Zawiadomieniem z dnia 18 lutego 2009 r. PINB w C., powołując się na art. 239 § 1 k.p.a., poinformowało skarżących, iż z uwagi na niewskazanie nowych okoliczności podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 11 lutego 2009 r. Nadto organ podał, że w dniu 7 marca 2006 r. wydał decyzję o odmowie wydania decyzji nakazującej J. C. rozbiórkę budynku gospodarczego położonego w P. przy ul. [...] nr [...] i [...], która została utrzymana w mocy decyzją z 23 marca 2007 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB w K.. Pismem z dnia 28 lutego 2009 r. S. B. i R. B. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane w sprawie wykonanych przez J. C. robót budowlanych. Wskazali, że w sprawie przyjęto niewłaściwy tryb postępowania. W ocenie skarżących wykonywanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako remontu, gdyż inwestor wykonuje ścianę z pustaków w miejscu, gdzie dotychczas znajdowały się deski. Nadto prace prowadzone są niezgodnie ze sztuką budowlaną, co zagraża będącemu w bezpośrednim sąsiedztwie budynkowi należącemu do skarżących, jak również w ścianie pozostawiono otwór przewidziany na założenie okna. Powyższe przesądza, że roboty budowlane winny być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, zatem stanowią samowolę budowlaną. Zakwestionowali także prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 17 marca 2009 r. PINB w C. wystosował do skarżących pismo, w którym ponownie wyjaśnił, że J. C. prowadzi roboty budowlane na podstawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót z dnia 6 października 2008 r. na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy prawa budowlanego. Przedmiotowe zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Wskazał, że brak jest podstaw, aby uznać, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Powtórnie powołał się na decyzję z dnia 7 marca 2007 r. o odmowie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę Na skutek pisma skarżących z daty 7 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem zatytułowanym "zawiadomienie", na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 w zw. z art. 229 pkt 7 k.p.a. uznał skargę z 7 kwietnia 2009 r. za zasadną i wskazał, że "w celu wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem, mając na uwadze art. 258 § 1 pkt 4 k.p.a. kopią niniejszego pisma zwraca się do PINB w C. o przesłanie w terminie do 30 sierpnia 2009 r. sposobu załatwienia sprawy". Organ wskazał, że skoro PINB w C. nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to odpowiedź na skargę z 2 lutego 2009 r. została udzielona w trybie skargowym. Natomiast w piśmie z 28 lutego 2009 r. zostały podniesione nowe zarzuty dotyczące przedmiotowego budynku gospodarczego, gdzie skarżący zakwestionowali przeprowadzone roboty jako wykraczające poza złożone zgłoszenie remontu budynku. W ocenie organu, PINB w C. winien odpowiedzieć na zgłoszone zarzuty pod kątem skuteczności zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. W dniu 22 września 2009 r. S. B. i R. B. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania go do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie i wydania decyzji merytorycznej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że do chwili obecnej nie zostali powiadomieni przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego jako postępowania w sprawie administracyjnej , jak i nie otrzymali żadnej decyzji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 24 czerwca 2010 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Podał, że w dniu 7 października 2009 r. przeprowadzono kolejną kontrolę na nieruchomości, w wyniku której ustalono, że prowadzone roboty budowlane polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego przedmiotowej ściany szczytowej budynku gospodarczego przy zastosowaniu wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym - ściana drewniana została zastąpiona pustakami gazobetonowymi. Wymienione roboty budowlane nie zostały na dzień kontroli zakończone, ściana szczytowa nie była w pełni wyremontowana, w części była zadeskowana. Organ nie stwierdził jednak, aby część ściany, która została zadeskowana przewidziana była do montażu stolarki okiennej, na dowód czego J. C. złożyła stosowne oświadczenie. Ponadto zgłoszenie obejmuje także obcięcie zniszczonego okapu. Tak więc roboty budowlane - remontowe mieszczą się w zakresie dokonanego zgłoszenia oraz nie pogorszyły warunków użytkowych. W ocenie organu brak jest podstaw do wdrożenia stosownego postępowania administracyjnego z przepisów prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu kontroli organ nadzoru budowlanego skierował do skarżących pismo z 12 października 2009 r, w którym na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. poinformował ich, że skarga jest nieuzasadniona. Na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. strona skarżąca przedłożyła do akt sprawy kopię pisma z dnia 7 kwietnia 2009 r., adresowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., które stanowiło zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (k. 41 -42). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na niewydaniu między innymi decyzji administracyjnej. Aby jednak skarga na bezczynność mogła zostać przez sąd administracyjny merytorycznie rozpoznana, zgodnie z art. 52 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi być ona poprzedzona wyczerpaniem środków. zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W przypadku bezczynności środkiem zaskarżenia jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Złożenie tego zażalenia jest jedynie warunkiem formalnym dopuszczalności skargi do sądu, co oznacza, że sąd rozpoznaje sprawę bez względu na wynik postępowania zażaleniowego. Skarga wniesiona przez S. B. i R. B. była poprzedzona zażaleniem na bezczynność (pismo z dnia 7 kwietnia 2009 r., k. 41 - 42 akt sądowych). Okoliczność, że zostało ono przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego potraktowane jako skarga i rozpoznane na podstawie art. 237 i 238 k.p.a. nie ma znaczenia dla oceny, czy wyczerpano środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pismo, o którym mowa, nie było skargą, lecz zażaleniem z art. 37 k.p.a. Wskazuje na to zarówno tytuł pisma, jak i powołane w nim przepisy procedury administracyjnej. W tych okolicznościach należało przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla oceny zasadności skargi nie mają znaczenia przyczyny, z jakich określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności nie ma znaczenia, czy bezczynność organu jest przez niego zawiniona, czy też spowodowania okolicznościami niezależnymi od organu administracji (T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r. str. 86). Taka właśnie bezczynność zachodzi w niniejszej sprawie. Przesłane przez organ akta administracyjne zawierają bogatą korespondencję prowadzoną pomiędzy skarżącymi a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. oraz [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.. Podkreślić należy, że wszelkie pisma skarżących - bez względu na podaną w nich podstawę prawną i charakter prawny żądania -rozstrzygane były w trybie skargowym, uregulowanym w art. 227 i nst. k.p.a., bądź też organy nadzoru budowlanego udzielały na nie odpowiedzi nie powołując żadnej podstawy prawnej. W pierwszej kategorii mieszczą się pisma PINB z dnia 11 lutego 2009 r. (k. 5 akt administracyjnych), z dnia 18 lutego 2009 r. (k. 7 akt administracyjnych), 12 października 2009 r. (k. 14 akt administracyjnych) oraz powołane już wyżej pismo WINB z dnia 18 czerwca 2009 r., w którym jako skargę potraktowano zażalenie na bezczynność z art. 37 k.p.a. (k. 9 akt administracyjnych). Do drugiej grupy należy natomiast pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 17 marca 2009 r. (k. 8 akt administracyjnych). Pismo to stanowiło odpowiedź na wniosek skarżących z dnia 28 lutego 2009 r. (k. 8 akt administracyjnych), który zawierał wyraźne i jednoznaczne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 prawa budowlanego. W takiej sytuacji winny znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania "zwyczajnego", a w szczególności art. 61 § 3 k.p.a., nie zaś przepisy dotyczące skarg i wniosków. S. i R. B. mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy samowoli budowlanej na działce sąsiedniej, a więc w myśl powołanego art. 61 § 3 k.p.a. ich wniosek z 28 lutego 2009 r. (jako stron) wszczął postępowanie administracyjne. Ani PINB, ani też WINB nigdzie nie wyjaśnił powodów, dla których wnioskowi temu nie nadano prawidłowego biegu i dlaczego nie rozstrzygnięto go decyzją administracyjną, udzielając jedynie odpowiedzi w trybie skargowym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażonym w piśmie z 18 czerwca 2009 r., iż organ l instancji w piśmie z dnia 11 lutego 2009 r. "wyczerpująco wyjaśnił zasadność uznania wniosku za skargę, a nie wniosek inicjujący wszczęcie postępowania administracyjnego". Pismo z 11 lutego 2009 r. zawiera jedynie opis stanu faktycznego ustalonego w trakcie kontroli w dniu 9 lutego 2009 r. oraz stwierdzenie, że "w ocenie PINB w C. brak jest podstaw do wdrożenia stosownego postępowania administracyjnego z przepisów prawa budowlanego". W dalszej części omawianego pisma WINB powołał się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 453/08, z którego wynika, że sprawy z zakresu nadzoru budowlanego co do zasady wszczyna się z urzędu, a wniosek osoby zainteresowanej nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Z orzeczenia tego nie można jednak w żaden sposób wyprowadzić wniosku, że nadzór budowlany działa wyłącznie z urzędu, zaś pisma osób sąsiadujących z terenem kontrolowanej inwestycji nigdy nie mogą prowadzić do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. Podsumowując należy stwierdzić, że wniosek wniosek skarżących z dnia 28 lutego 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w zakresie określonym w tym wniosku, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy więc przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodne z przepisami prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego celem zbadania zasadności wniosku. W razie stwierdzenia jego bezzasadności należy wydać decyzję o odmowie wydania nakazu rozbiórki, względnie o umorzeniu postępowania. Skoro jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w ramach wszczętego postępowania nie przeprowadził żadnych czynności procesowych, a w szczególności żadnych dowodów i nie wydał decyzji, ograniczając się jedynie do udzielania skarżącym pisemnych odpowiedzi, to tym samym pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając skargę S. i R. B. należało zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. do wydania aktu w określonym terminie, rozstrzygającego wniosek skarżących z dnia 28 lutego 2009 r. -zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt l wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.