I OSK 1925/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia de. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 653/10 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 15 marca 2010 r. nr SN.VI.AK.7724-3-4-10 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Spółki z o.o. [...]w Krakowie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 653/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...]stycznia 2010 r., znak [...]Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania, prowadzone w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45 , obr. 16, jedn. ewid. Kraków – Śródmieście, nabytej z mocy prawa przez Gminę Miejską Kraków w związku z ostateczną decyzją nr 5/736/09 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2009 r., znak AU-01-3-KPŁ.736-8/09 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa odcinka drogi od przedłużenia ulicy Meissnera (projektowana ulica Lema) do ulicy Dąbskiej w Krakowie jako drogi gminnej o parametrach drogi dojazdowej, ze skrzyżowaniem z istniejącą ul. Dąbską, oraz powiązaniem z projektowanym przedłużeniem ulicy Meissnera - drogi gminnej o parametrach drogi zbiorczej, wraz z kanalizacją opadową i oświetleniem ulicznym, oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej na działkach ewidencyjnych nr 41/37 i 43/25 w obrębie nr 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście, oraz na częściach działek nr 41/18, 41/23, 41/25 w obrąbie nr 16 , jedn. ewid. Kraków - Śródmieście" , sprostowaną postanowieniem z dnia 7 stycznia 2010 r., znak AU-01.KPŁ.736-8/09. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją z [...]listopada 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa zezwolił na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej, jak również zatwierdził projekt podziału nieruchomości wchodzących w skład tej inwestycji drogowej, w tym działki nr 41/25, obr. 16 jedn. ewid. Kraków - Podgórze na działki nr 41/44 oraz nr 41/45, obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście. Działki, na których zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja - w tym działka nr 41/45, obr. 16, jedn. ewid. Kraków – Śródmieście - z mocy prawa stały się własnością Gminy Miejskiej Kraków 5 grudnia 2009 r., tj. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Działka nr 41/25, z której powstała działka nr 41/45 o pow. 0,0403 ha , obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście jest objęta księgą wieczystą nr KR1P/003 66073/0, w której jako właściciel figuruje [...] spółka z o. o. w całości. Ponadto ustalono , Wojewoda Małopolski prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45, obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Wskazał, iż w myśl art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości. Postępowanie toczące się przed Wojewodą Małopolskim ma na celu stwierdzenie w deklaratoryjnej decyzji stanu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45, obr. 16 , jedn. ewid. Kraków - Śródmieście na dzień 1 stycznia 1999 r. Rozstrzygnięcie w zakresie własności nieruchomości na powyższą datę jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym obecnie postępowaniu, gdyż decyzja Wojewody Małopolskiego będzie miała wpływ na jego zakres przedmiotowy. Bez wyjaśnienia, który podmiot posiada uprawnienia właścicielskie do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania (w całości lub w części) wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania byłoby opatrzone wadą skutkującą wznowieniem postępowania. Zażalenie na postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. w Krakowie, która domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 4 f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia stanu własności na dzień 1 stycznia 1999 r. będzie miało wpływ na wynika sprawy, podczas gdy norma w nim zawarta nakazuje ustalić tylko osobę ostatniego właściciela nieruchomości, które z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jak również naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy zależy od zagadnienia wstępnego przez inny organ administracji. Rozwijając podnoszone zarzuty w uzasadnieniu zażalenia oraz piśmie z dnia 1 marca 2010 r. skarżąca wskazywała w szczególności, że nabyła własność nieruchomości po dacie 1 stycznia 1999 r., w drodze umowy sprzedaży, w dobrej wierze, od osoby będącej właścicielem, której prawo było ujawnione w księdze wieczystej. Nastąpił zatem nieodwracalny skutek prawny w postaci przejścia własności przez podmiot chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rozstrzygnięcie sprawy, którą organ pierwszej instancji błędnie uznaje za "zagadnienie wstępne", w rzeczywistości nie może oddziaływać na prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie jakie zapadnie w tamtym postępowaniu nie może podważyć lub zmienić osoby dotychczasowego właściciela w rozumieniu art. 12 ust. 4f ustawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...]marca 2010 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, że przepis art. 97 § 1 k.p.a. statuuje podstawy obligatoryjnego stosowania zawieszenia postępowania. W przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w nim przesłanek organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania z urzędu. Zawieszenie postępowania w sprawie trwa aż do czasu odpadnięcia podstawy prawnej na mocy której zostało postanowione. Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie z uwagi na potrzebę uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45, obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru zawiera w sobie bowiem szczególnego rodzaju element konstytutywny, polegający na możliwości wylegitymowania się dopiero tą decyzją przez podmiot publicznoprawny prawem własności do nieruchomości i jednocześnie stwierdzeniu utraty w tym zakresie prawa własności przez dotychczasowego właściciela. W decyzji wojewody zostaje potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, co stanowi konieczny element przy ustalaniu, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Decyzja w sprawie przejęcia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45, obr. 16 , jedn. ewid. Kraków - Śródmieście przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego stanowi okoliczność, którą należy uznać za kwestię wstępną uzasadniającą zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie toczące się przed Wojewodą Małopolskim jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym. Niemniej jednak rozstrzygniecie zapadłe w tym postępowaniu ma decydujące znaczenie dla postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 41/45, obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście, nabytą z mocy prawa przez Gminę Miejską Kraków w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...]marca 2010 r., znak [...]wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. w Krakowie zarzucając : naruszenie art. 12 ust. 4 f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie deklaratoryjną decyzją wojewody faktu nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego ma znaczenie dla ustalenia osoby ostatniego właściciela, w sytuacji, gdy nieruchomość po 1 stycznia 1999 r. podlegała obrotowi prawnemu i obrót chroniony jest rękojmią wiary ksiąg wieczystych, naruszenie art. 97 § 1 § 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność prowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania na podstawie art. 73 powyższej ustawy stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 15 marca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na wstępie, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Stosownie do art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie zwraca się uwagę na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego na tle powołanego przepisu akcentując, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji ( tak komentarz do art. 97 k.p.a. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II. ). Ustalenie, czy dany organ jest "innym organem", wymaga podejścia funkcjonalnego, a nie statycznego, zaś "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (zob. post. NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). Wskazał na otwarty charakter zagadnienia wstępnego akcentując, że nie chodzi o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o jego prawomocne przesądzenie. Co do istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi istnieć pomiędzy nimi bezpośredni związek przyczynowy, bezpośrednie uzależnienie, przy czym ustalenie tego związku należy do organu. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Przy rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa co do tego, czy podstawą zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być przepisy prawa procesowego, zgodnie przyjmuje się, że o takiej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej ( por. komentarz do art. 97 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. ). Uznaje się także, że nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. trudności dowodowe. Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Podał, że z kontrolowanych postanowień wynika, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie , które wszczęto z urzędu znajduje podstawę prawną w art. 12 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 80, poz. 721 ze zm. zwana dalej w skrócie ustawą ). Jego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 41/45 , obr. 16, jedn. ewid. Kraków – Śródmieście, nabytą z mocy prawa przez Gminę Miejską Kraków w związku z ostateczną decyzją nr [...]Prezydenta Miasta Krakowa z [...]listopada 2009 r., znak [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, sprostowaną postanowieniem z dnia [...]stycznia 2010 r., znak [...]. Fakt przejścia własności ustalono na podstawie powyższej decyzji. Z pozostałych ustaleń wynika, że działka nr 41/25, z której powstała działka nr 41/45 o pow. 0,0403 ha, obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście jest objęta księgą wieczystą nr KR1P/003 66073/0, w której jako właściciel figuruje nadal [...] spółka z o. o. w całości, zaś Wojewoda Małopolski prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45, obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Uznając, że zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego powołano jako podstawę prawną powyższego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazano w uzasadnieniu, że występujące zagadnienie wstępne ma związek z treścią art. 12 ust. 4f ustawy. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W ocenie Sądu I instancji, w żadnym z kontrolowanych orzeczeń nie przeprowadzono jednakże wykładni tego przepisu oraz nie wyjaśniono, jaki w istocie materialnoprawny związek ma stwierdzenie stanu prawnego nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr 41/45 , obr. 16, jedn. ewid. Kraków – Śródmieście na datę 1 stycznia 1999 r. z ustaleniem odszkodowania za utratę własności tej nieruchomości, która nastąpiła niemal 11 lat później, z momentem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr [...]z dnia 10 listopada 2009 r., znak [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co miało miejsce z dniem 5 grudnia 2009r. Stwierdzone uchybienia w postępowaniu przed organem drugiej instancji są tym bardziej znaczące, że w treści zażalenia wskazano, jak należy rozumieć użyte w art. 12 ust. 4f ustawy pojęcie dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz powołano konkretne fakty i przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece t.j. Dz. U. z 200 r. Nr 124, poz. 1361 z póz. zm. ), których uwzględnienie nie pozwalałoby zdaniem skarżącej na przyjęcie istnienia bezpośredniego związku pomiędzy przesłankami przewidzianymi w powyższym przepisie, a rozstrzygnięciem jakie zostanie wydane w postępowaniu wszczętym przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45, obr. 16, jedn. ewid. Kraków - Śródmieście na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Sąd wojewódzki podkreślił, iż w pewnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pojawia się stwierdzenie, że w decyzji wojewody zostaje potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, co stanowi konieczny element przy ustalaniu, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. To zdanie może naprowadzać, że interpretacja art. 12 ust. 4f ustawy jest tożsama z przyjętą w zażaleniu. W sytuacji, w której wykładnia tego przepisu przyjmowania przez organ drugiej instancji byłaby zbieżna z prezentowaną w zażaleniu, a tam podnoszone twierdzenia dotyczące nabycia przedmiotowej nieruchomości po dacie 1 stycznie 1999 r. prawdziwe, brak byłoby podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Wojewodą Małopolskim. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że zapadnie ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości w części odpowiadającej działce nr 41/45 , obr. 16, jedn. ewid. Kraków – Śródmieście przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na datę 1 stycznia 1999 r., która podlega ujawnieniu w księdze wieczystej należy mieć na uwadze regulacje z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania okoliczności i rozstrzygania o skuteczności nabycia własności od podmiotu nie będącego właścicielem z uwagi na zasadę z art. 5 o księgach wieczystych i hipotece, w tym badania przesłanek z art. 6 – 9 tej ustawy. Usuniecie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym następuję w procesie przed sądem powszechnym. Przy zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy, bezpośrednie uzależnienie, którego brak byłoby pomiędzy sprawą niniejszą, a postępowaniem prowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego w stanie faktycznym opisywanym w zażaleniu. Dodał, że przeprowadzenie wykładni przepisów prawa materialnego i ustalenie koniecznego bezpośredniego związku pomiędzy sprawami o charakterze zagadnienia wstępnego przy stosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy do organów prowadzących postępowanie administracyjne. W sprawie niniejszej zarówno organ pierwszej, jaki i drugiej instancji tak rozumianych zależności nie wykazał. Z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. organy obu instancji nie poczyniły także ustaleń w kwestii podstaw prawnych oraz daty nabycia przez [...] spółkę z o. o. w Krakowie przedmiotowej nieruchomości. Nie jest nawet wiadomym, czy podmiot ten był stroną postępowania i adresatem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r., znak [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co nie wynika ze zgromadzonych dowodów. Skargą kasacyjną od powyższego wyrok wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145§ 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając konieczność rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45 obr.16 jedn. ewid. Kraków - Śródmieście na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną( Dz.U. Nr 133 poz.872 ze zm.) jako kwestii wstępnej dla postępowania o odszkodowanie za powyższą nieruchomość na podstawie art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli przyjęcia, iż wydanie deklaratoryjnej decyzji wojewody w kwestii nabycia własności nieruchomości pod drogę publiczną, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., uzasadnia zawieszenie postępowania o odszkodowanie za powyższą nieruchomość na podstawie specustawy drogowej, mimo, iż w ocenie Sądu nie został wskazany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy tymi rozstrzygnięciami, co skutkowało bezpośrednio uznaniem przez Sąd za błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i uchyleniem postanowień I i II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz kwestią praw do nieruchomości. Jeżeli zatem organ administracji publicznej prowadzący postępowanie uzyskuje wiedzę o toczącym się postępowaniu na podstawie art. 73 powołanej ustawy, to nie może pominąć istnienia możliwości wykazania swoich praw do nieruchomości przez dany podmiot publicznoprawny. Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie przenosi własności nieruchomości na odpowiedni podmiot publicznoprawny, jeżeli nieruchomość ta już stanowi jego własność. W ocenie organu, ze względu na konstytutywny element decyzji wynikającej z art. 73 pozwalający na dochodzenie swoich praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny dopiero od daty wydania tej decyzji, ale też wyłączenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w przypadkach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ewentualny skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem postępowania przed Wojewodą Małopolskim w sprawie znak: SN.IV.AW.7724-1-1761-09 w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/45 obr.16 jedn. ewid. Kraków - Śródmieście na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem o odszkodowanie za powyższą nieruchomość w trybie specustawy drogowej, ze względu na konieczność jednoznacznego wskazania dotychczasowego właściciela nieruchomości. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak przepis art. 151 tej ustawy, łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać w tym miejscu należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W niniejszej sprawie dotyczącej oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzenie wykładni przepisów prawa materialnego i ustalenie koniecznego bezpośredniego związku pomiędzy sprawami o charakterze zagadnienia wstępnego przy stosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa należy do organów prowadzących postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu I instancji, zarówno organ pierwszej, jaki i drugiej instancji tak rozumianych zależności nie wykazał. Analiza uzasadnienia decyzji administracyjnej wskazuje, że organ nie wykazał tych zależności a stwierdził jedynie, że rozstrzygnięcie w zakresie własności nieruchomości oznaczonej jako działka 41/45 obr. 16 jedn. ewid. Kraków- Śródmieście na dzień 1 stycznia 1999 r. jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż decyzja Wojewody Małopolskiego będzie miała wpływ na jego zakres przedmiotowy. Zatem trafne jest twierdzenie Sądu I instancji co do braku ustaleń organów odnośnie związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem a postępowaniem dotyczącym własności nieruchomości, co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nieuzasadniony. Istotne jest bowiem, aby nie samo wszczęcie tego postępowania było taką przesłanką, lecz wynikający z relacji pomiędzy postępowaniami merytoryczny związek, prowadzący do uznania wpływu jednego postępowania na drugie, czego organy nie wykazały. Tym bardziej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądowa kontrola postanowień wydanych w trybie 97 § 1 pkt 4 Kpa jest determinowana (zależy) wyłącznie od wykazania zależności o jakiej mowa w tym przepisie, albowiem tylko w przypadku gdy ona istnieje, usprawiedliwione będzie zastosowanie w/w przepisu. Zatem brak analizy tych istotnych dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania kwestii przez organy orzekające powoduje, że brak jest podstaw do zbadania, czy wszystkie przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 wystąpiły w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy i w oparciu o powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Wobec niespełnienia warunków określonych w art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a-c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki z o.o. [...] w Krakowie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.