II OSK 2021/11

Dnia 12 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 492/10 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 marca 2010 r., nr LXXXIII/1447/10, w przedmiocie uznania skargi na działanie Prezydenta Miasta Łodzi za zasadną postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 492/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 marca 2010 r., nr LXXXIII/1447/10, w przedmiocie uznania skargi na działanie Prezydenta Miasta Łodzi za zasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji skarga dotyczy uchwały podjętej w wyniku rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno - techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania także żadne ustawy szczególne. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji tego w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, a więc także wówczas, gdy nastąpi to w formie uchwały, która jest w takim jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami k.p.a. nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 t.j.). Z tego względu Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 227 k.p.a. wskutek wyrażenia nietrafnego poglądu prawnego, iż uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g., w sytuacji gdy przepisy tego kodeksu (art. 2 k.p.a.) normują dodatkowo postępowanie w sprawach skarg i wniosków (Dział VIII), m.in. przed organami jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza że przedmiotem skargi może być także nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy, naruszające interesy mieszkańca gminy (art. 227 k.p.a.), a w takiej sytuacji uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej zapadła w wyniku rozpoznania skargi osoby fizycznej na działanie organu wykonawczego gminy. Uchwała ta wskazuje na rzekome nieprawidłowości w procedurze zbycia należących do gminy lokali na rzecz skarżącego. Art. 101 u.s.g. stanowiący podstawę skargi na ww. uchwałę w żaden sposób nie wyłącza takiej uchwały z zakresu zaskarżalnych orzeczeń administracji. Skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Według art. 2 k.p.a. przepisy tego kodeksu normują dodatkowo postępowanie w sprawach skarg i wniosków (Dział VIII), m.in. przed organami jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że przedmiotem skargi może być także nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy, naruszające interesy mieszkańca gminy (art. 227 k.p.a.) nie tylko w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (pogląd powyższy znajduje całkowite potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie II SA 2481/01 z 28.02. 2002 LEX nr 81766). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 marca 2010 r. nr LXXXIII/1447/10 w przedmiocie uznania skargi S. W. na działanie Prezydenta Miasta Łodzi za zasadną nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych powyżej. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. Wyjaśnić należy, iż postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. póz. 1071 ze zm.), normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Postępowanie skargowe stanowi odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Na stanowisko organu wyrażone na podstawie w/w przepisów nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem, co oczywiste, decyzją administracyjną (art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) czy też postanowieniem wydanym w toku postępowania jurysdykcyjnego bądź egzekucyjnego (art. 3 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Nie jest także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Jednocześnie podkreśla się, iż zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 -240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., l SA/Rz 117/05). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 póz. 27, LEX nr 40203). W odniesieniu do uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych można spotkać się z poglądem, na który powołuje się skarga kasacyjna, zgodnie z którym uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28.02.2002 r. II SA 2481/01, LEX nr 81766). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela jednakże zdecydowanie stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.