VIII SA/Wa 393/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Komendant Policji w R. działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) odmówił K. G. wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż w dniu [...] września 2009 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od stycznia 1993 r. do września 2009 r. wykonywał obowiązki służbowe, w trakcie których podejmował w każdym roku służby co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności [...] i [...] w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Policjant wskazał sprawy, w czasie prowadzenia których - jego zdaniem - wystąpiło bezpośrednie zagrożenie jego życia i zdrowia. Uzupełniając (na wezwanie organu) wniosek o wydanie zaświadczenia skarżący przedstawił analizę przepisów prawa i orzecznictwa uzasadniających jego żądanie, wskazał nazwiska przełożonych i współpracowników mogących potwierdzić jego udział w czynnościach, podczas realizacji których występowało bezpośrednie zagrożenie jego życia i zdrowia. Organ wyjaśnił, iż dokonał przeglądu 134 tomów akt operacyjnych i procesowych [...] Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. W 44 z nich ujawniono łącznie 270 dokumentów, w których figuruje nazwisko zainteresowanego. Żaden ze wskazanych dokumentów nie potwierdził w sposób jednoznaczny pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez podejmowanie przez funkcjonariusza co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności [...] lub [...] albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Podał, iż nie dysponuje rejestrami i ewidencjami potwierdzającymi udział funkcjonariusza we wskazanych przez niego zdarzeniach. Okoliczności uzasadniające podwyższenie emerytury nie znajdują także potwierdzenia w aktach osobowych policjanta. Wyjaśnił również, że z nadesłanych przez Wydział ds. Ochrony Informacji Niejawnych - Archiwum Komendy [...] Policji materiałów jednoznacznie wynika brak dowodów na fakt pełnienia przez zainteresowanego w okresie od [...] stycznia 1993 r. do [...] czerwca 1995 r. służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...] w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W odniesieniu do argumentów funkcjonariusza organ I instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 kpa, nie obejmuje dowodu z przesłuchania świadków. W konkluzji [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził brak podstaw do uznania, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Komendant Główny Policji biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie stwierdził zasadność podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Powołując przepisy prawa leżące u podstaw wniosku funkcjonariusza oraz treść art. 218 Kpa za prawidłowe uznał działanie organu I instancji polegające na prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w oparciu o posiadane przez ten organ ewidencje, rejestry i zbiory danych, wskazując iż w postępowaniu tym z uwagi na jego uproszczony charakter nie prowadzi się dowodów z zeznań świadków. Wskazał, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania poddano analizie akta osobowe oraz akta operacyjne i procesowe policjanta (łącznie 134 tomy), znajdujące się w zasobach archiwalnych Komendy Wojewódzkiej Policji, a także dokumenty znajdujące się w zasobach archiwalnych jednostki, w której skarżący pełnił służbę w okresie od [...] stycznia 1993 r. do [...] czerwca 1995 r. W wyniku tych czynności nie potwierdzono wykonywania przez funkcjonariusza czynności stanowiących podstawę zwiększenia emerytury. Zauważył, iż warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Jest różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji. Samo wykonywanie określonych czynności w sytuacjach, w których istnieje jedynie możliwość wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia policjanta nie stanowi podstawy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył K. G. wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów art. 218 w związku z art. 7 i art. 6 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania przed organem I instancji i postępowania zażaleniowego. Wywiódł, iż celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 218 § 2 Kpa jest ustalenie stanu faktycznego lub prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Postępowanie takie jest prowadzone w sprawach, które z jakiegoś względu nie mogą być jednoznacznie ocenione przez organ administracji (na podstawie posiadanych dokumentów). Postępowanie wyjaśniające może opierać się wyłącznie na analizie danych zawartych w posiadanych przez organ rejestrach i ewidencjach, niemniej jednak jego charakter determinowany jest celem postępowania. Postępowanie wyjaśniające nie może być substytutem danych znajdujących się w posiadaniu organu - zwłaszcza w sytuacji, gdy organ rejestru czy też ewidencji takich danych nie prowadzi, a "żaden z wskazywanych dokumentów nie potwierdza w sposób jednoznaczny pełnienia przez wymienionego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury". Podał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny zaświadczenie, wydawane w trybie art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma charakteru prawno - kształtującego, a jedynie potwierdzający. Skarżący wyjaśnił, że kluczowym dla potwierdzenia prawa do podwyższenia emerytury jest ustalenie faktu podejmowania przez funkcjonariusza, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności [...] lub [...] albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Komórką zobowiązaną do potwierdzenia powołanych okoliczności jest komórka kadrowa, właściwa ze względu na ostatnie miejsce pełnienia przez funkcjonariusza służby w danej formacji. Przełożony właściwy w sprawach kadrowych potwierdza, a zarazem kształtuje to prawo i w tym celu powinien podjąć wszelkie dostępne mu prawem czynności, aby je właściwie ustalić. Stwierdził, iż ograniczenie postępowania wyjaśniającego do wybiórczej analizy części spraw, w których podejmował czynności [...] lub [...], przeczy temu założeniu. Za nieuzasadnione uznał stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, iż na rozstrzygnięcie niniejsze nie ma wpływu treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r. wydane w sprawie IV SA/G1 1014/07, bowiem rozstrzygany przez sąd problem jest tożsamy z żądaniem objętym wnioskiem strony. W wyroku tym Sąd odmówił zastosowania przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji jako niezgodnego z przepisem ustawy oraz art. 92 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia nie odpowiadają wymogom prawa, z uwagi na zaistnienie wadliwości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nadto, zaskarżone postanowienia, zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 zwane dalej rozporządzeniem w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. W tym miejscu wskazać wypada, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) Kpa. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 Kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 Kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. W zakresie dokonanej oceny legalności, jako słuszne Sąd uznał również uwzględnienie w niniejszej sprawie przez organy regulacji § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, dalej jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji). Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych wyżej uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy zastawania jej przez Sąd w niniejszej sprawie. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Rozporządzenie bowiem jako akt niższego rzędu winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku (przywołanym przez skarżącego) z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1014/07 - LEX nr 489091, co do niezgodności wskazanej regulacji z ustawą oraz Konstytucją RP. W zakresie dokonanej oceny wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza bowiem, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem tych dóbr. Co istotne jednak, w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, ustawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy; co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. W związku z tym, uzasadnione jest też stwierdzenie o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Dostrzec należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do naruszeń prawa procesowego zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury dla funkcjonariusza służb mundurowych odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z art. 7 - 9, art. 77 i art. 80 Kpa. W związku z czym właściwe komórki kadrowe Policji, prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, winny zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Ponadto, w przypadku odmowy wydania zaświadczenia, organ winien wskazać jakie konkretnie dokumenty zostały zbadane. Jest to bowiem warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 Kpa, w myśl którego, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w orzeczeniu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kpa. Rozważania organu w tym zakresie zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, iż prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności [...] lub [...] albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia oceny dokonano na podstawie akt osobowych, akt operacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji oraz akt operacyjnych Archiwum Komendy Stołecznej Policji. Ujawniono 270 dokumentów, w których figuruje nazwisko funkcjonariusza. Żaden dokument nie potwierdził jednak uprawnienia skarżącego do zwiększenia emerytury. Pomijając okoliczność, że badanie akt osobowych i dokumentów operacyjnych przez organ odbywało się pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, nie zaś jak wskazuje przepis art. 15 ust. 2 pod kątem występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu to stwierdzić należy, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że skarżący w swoim wniosku inicjującym niniejsze postępowanie wskazał kilkadziesiąt spraw na przestrzeni lat 1995 – 2007, w czasie realizacji których - jego zdaniem - występowało zagrożenie dla jego życia lub zdrowia uzasadniające zwiększenie emerytury. Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie ogólnie zaś jedynie stwierdziły, że z notatki służbowej pracowników Komendy Wojewódzkiej Policji przeprowadzających czynności przeglądu materiałów wynika, iż dokonano przeglądu 134 tomów akt operacyjnych i procesowych i nie stwierdzono przypadków stanowiących podstawę wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem funkcjonariusza. Organy nie sprecyzowały bliżej i nie opisały nawet jakie konkretnie dokumenty podlegały ww. "przeglądowi" i w dalszej konsekwencji ocenie pod kątem zaistnienia przesłanek do podwyższenia emerytury zainteresowanego. Z istoty postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń wynika, iż oceny powyższych okoliczności organ powinien dokonywać przede wszystkim na podstawie rejestrów, ewidencji zgłoszeń interwencji czy rozkazów, dokumentów dotyczących przebiegu służby: książek przydziału bojowego jednostki, książek wydarzeń jednostki, notatników służbowych, imiennych rocznych kart służby. Ocenie takiej winna być także poddana baza postępowań przygotowawczych prowadzonych przez policję. Tymczasem, w swoim postanowieniu organ I instancji wskazał, że "z nadesłanych materiałów" z Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych – Archiwum Komendy [...] Policji jednoznacznie wynika, iż brak jest dowodów na fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zauważyć również należy, że organ I instancji nie wskazał przy tym, jakie materiały zostały nadesłane, a z pisma z dnia [...] listopada 2009 r. Naczelnika Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji W. [...], znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy ( k. [...]) nie wynika nawet, czy i jakie dokumenty podlegały stosownej analizie. Organy nie odniosły się również w sposób konkretny do wskazanych przez skarżącego licznych postępowań, w których brał on udział, przez co uniemożliwiły mu jakiekolwiek odniesienie się do ich ustaleń w tym zakresie. Tym samym, organy nie wyjaśniły w wystarczający sposób, dlaczego w wskazanych przez skarżącego sytuacjach - pomimo jego odmiennych twierdzeń, nie zachodzą jednak podstawy do ustalenia, iż prawo do zwiększenia przedmiotowego świadczenia nie występuje. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu ustalenia organów zostały dokonane również z naruszeniem przepisu art. 80 Kpa dotyczącym zasady swobodnej oceny dowodów, która tym samym w niniejszej sprawie stała się dowolna. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". Nadto, winien przed wszystkim dokonać szczegółowej analizy, a nie tylko "przeglądu" wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu policji, odnosząc się przy tym konkretnie do wymienionych przez skarżącego przypadków, a analiza ta znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.