VI SA/Wa 214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia podlegania przez M. S. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: od 20.11.2006 r. do 4.12.2006 r., od 25.01.2007 r. do 5.02.2007 r., od 3.03.2007 r. do 15.03.2007 r., od 10.04.2007 r. do 25.04.2007 r., od 3.06.2007 r. do 10.06.2007 r., od 20.06.2007 r. do 20.08.2007 r., od 05.09.2007 r. do 30.09.2007 r., od 10.10.2007 r. do 25.10.2007 r., od 20.11.2007 r. do 3.12.2007 r., od 2.01.2008 r. do 6.01.2008 r. z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia, nazwanych "umowami o dzieło", zawartych z M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (nazywanej dalej: skarżącą), na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej określany jako: ZUS), w oparciu o art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego M. S. Wskazał, że M. S. w okresach od 20.11.2006 r. do 4.12.2006 r., od 25.01.2007 r. do 5.02.2007 r., od 3.03.2007 r. do 15.03.2007 r., od 10.04.2007 r. do 25.04.2007 r., od 3.06.2007 r. do 10.06.2007 r., 20.06.2007 r. do 20.08.2007 r., od 5.09.2007 r. do 30.09.2007 r., od 10.10.2007 r. do 25.10.2007 r., od 20.11.2007 r. do 3.12.2007 r., od 2.01.2007 r. do 6.01.2008 r. wykonywał pracę na rzecz skarżącej na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych nazywanych "umowami o dzieło". W zawieranych umowach, nazywanych "umowy o dzieło" określono, że "zamawiający zamawia wykonanie, a wykonawca zobowiązuje się wykonać dzieło polegające na wykonaniu figur z drewna według załącznika". Wskazując na ustalenia dokonane w toku kontroli ZUS stwierdził, że przedmiotowe umowy cywilnoprawne nazwane umowami o dzieło, noszą cechy umów o świadczenie usług, gdyż nie wskazano w nich konkretnego przedmiotu umowy – czynności określono jako "wykonanie figur z drewna". Rodzaj i sposób wykonywania usług, zawarcie umowy, w której określona jest została data rozpoczęcia i zakończenia świadczenia usługi, sposób wynagrodzenia (za ściśle wykonaną usługę), kazały uznać, że umowy te nosiły charakter umów o świadczenie usług – umów zlecenia, określonych w art. 734-750 k.c. M. S. w okresie wykonywania pracy w ramach podanych umów cywilnoprawnych nie podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, ponieważ w tym czasie posiadał inny tytuł do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, będąc zatrudnionym. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie dokumentacji w przedmiotowej sprawie, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że M. S. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: od 20.11.2006 r. do 4.12.2006 r., od 25.01.2007 r. do 5.02.2005 r., od 3.03.2007 r. do 15.03.2007 r., od 10.04.2007 r. do 25.04.2007 r., od 3.06.2007 r. do 10.06.2007 r., od 20.06.2007 r. do 20.08.2007 r., od 5.09.2007 r. do 30.09.2007 r., od 10.10.2007 r. do 25.10.2007 r., od 20.11.2007 r. do 3.12.2007 r., od 2.01.2008 r. do 6.01.2008 r. z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że o tym, jaki charakter ma umowa decyduje nie jej nazwa, lecz treść. Zdaniem organu, przedstawione do oceny prawnej umowy spełniały przesłanki umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, a nie umowy o dzieło, co uzasadniało objęcie M. S. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej zwana: ustawą o świadczeniach). Pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2009 r. Nr [...]. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała stanowisko organu dotyczące oceny charakteru umów zawieranych przez nią z M. S., przedstawiając argumenty potwierdzające, że były to umowy o dzieło. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż stronami postępowania, w wyniku którego wydano decyzję dotyczącą stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, był właściwy miejscowo ZUS, na wniosek którego wszczęto postępowanie oraz M. S., którego decyzja dotyczyła. Decyzja ta nie nakładała natomiast na skarżącą obowiązku odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne M. S., zatem skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji i nie mogła być stroną postępowania. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm., dalej zwana: ustawą o s.u.s.), decyzje ZUS o objęciu ubezpieczeniem społecznym doręczane są ubezpieczonemu i płatnikowi składek. W postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym płatnik składek (skarżąca) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Prezesa NFZ skarżąca nie wykazała w odwołaniu, na czym miało polegać naruszenie jej interesu prawnego, co statuowałoby ja jako stronę postępowania. W tym stanie rzeczy, Prezes NFZ uznał, że wystąpienie z odwołaniem przez podmiot nie będący stroną prowadzonego postępowania czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i jako takie nie może być dalej prowadzone. Zatem postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem skarżącej należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której organ wydaje decyzję wpływającą bezpośrednio na obowiązki skarżącej, odmawiając jednocześnie prawa do dokonania weryfikacji instancyjnej wydanego orzeczenia, 2. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz odmówienie skarżącej statusu strony pomimo istnienia po jej stronie wyraźnego interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skarżąca jako płatnik składek na ubezpieczenie zdrowotne ponosi w sposób bezpośredni skutki wydanej przez organ decyzji w przedmiocie objęcia osoby zainteresowanej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Decyzja nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku, jak również nie stwierdza istnienia jakiegokolwiek stosunku materialnoprawnego, jednakże zgodnie z normami prawa przedmiotowa decyzja stanowi podstawę do wydania decyzji w przedmiocie wymiaru składki oraz obowiązku jej uiszczenia przez ZUS i jako taka stanowi realne zagrożenie interesu prawnego skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach, do właściwości ZUS należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Nie należą natomiast do jego kompetencji sprawy dotyczące samego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W tym zakresie bowiem właściwym jest, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, a skoro tak, to skarżąca może kwestionować podstawę nałożonego na niego obowiązku wyłącznie w postępowaniu przed NFZ. Zdaniem skarżącej, wskazuje na to decyzja Dyrektora [...]OW NFZ, która za podstawę rozstrzygnięcia przyjmuje okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania wyjaśniającego - kontroli działania skarżącej - wobec czego prawo do zaskarżania wyników tej kontroli wydaje się przysługiwać skarżącej już na podstawie norm rangi konstytucyjnej. Skarżąca podkreśliła, że przyjęcie za trafne rozstrzygnięcia Prezesa NFZ odmawiającego przyznania skarżącej statusu strony prowadziłoby w rezultacie do groźnego w skutkach stanu, w którym w postępowaniu przed ZUS, zmierzającym do wymierzenia i ściągnięcia składki, skarżąca mogłaby odwoływać się jedynie od wysokości tej składki, a wobec uprawomocnienia się decyzji [...]OW NFZ nie mogłaby już kwestionować podstawy jej zasadności. Powyższego nie dałoby się pogodzić z podstawowymi zasadami praworządności, albowiem nie jest dopuszczalna taka sytuacja, w której organ nakłada decyzjami na obywateli obowiązki finansowe z założeniem, iż decyzje te nie mogą być przez nich zaskarżone do organu odwoławczego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Zdaniem skarżącej, wykazany bezpośredni związek pomiędzy decyzją Dyrektora [...]OW NFZ, a jej obowiązkiem prawnym w postaci konieczności uiszczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne wystarcza w zupełności, aby przyznać jej status strony w postępowaniu o stwierdzenie wadliwości decyzji, na co zresztą wydaje się wskazywać sam organ, skoro dotychczas w ten właśnie sposób traktował skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Zaskarżona decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta M. S. W ocenie organu, skarżąca nie jest stroną omawianego postępowania, gdyż nie dotyczy ono jej interesu prawnego. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. W przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw obowiązków innego podmiotu postępowanie, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni. Przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego w sposób bezpośredni. W doktrynie i orzecznictwie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego". Polega on na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H. Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06, wyrok NSA z 28 września 2009 r. II GSK 62/09) Oceniając interes prawny skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym M. S., należy więc brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające czy i jaki status prawny ma skarżąca w sprawie dotyczącej ubezpieczenia zdrowotnego M. S. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, tj. przepisach ustawy o s.u.s. Zgodnie z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia /.../ składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach, osoby, o których mowa w art. 85 (płatnicy) są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Zgodnie z art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach, składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6, przekazuje je do centrali Funduszu. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach, składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (ustawy o s.u.s.). Zgodnie zaś z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy o s.u.s. wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS. Z uregulowań powyższych wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Wskazać należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa jednak na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zleceniodawca staje się płatnikiem składek, zaś ubezpieczony zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy o świadczeniach, staje się zobowiązanym do sfinansowania składki. Zatem obie strony umowy zlecenia tj. ubezpieczony i płatnik składek mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na marginesie tylko wskazać należy, że interes prawny płatnika do występowania w charakterze strony jest niekwestionowany w sprawach podatkowych oraz w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych. Brak jakichkolwiek podstaw, aby uznać, iż w sprawach dotyczących ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu pozycja płatnika składek jest odmienna. Z omawianych względów Sąd uznał, że organ z pominięciem powyższych uregulowań prawa materialnego wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta M. S. Skarżąca dysponuje prawem refleksowym wynikającym z ustalenia obowiązku M. S. podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i wpływu tego ustalenia w sferę obowiązków skarżącej jako płatnika składek w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w tym zakresie. Zatem błędne jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącej. Mając na uwadze powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a i zasądził kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.