II GZ 111/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Medycyna Region Ł. jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1100/10 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielania świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1100/10, odmówił Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej F. Medycyna Region Ł. jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, na etapie po rozstrzygnięciu skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z następującym uzasadnieniem. Pismem z [...] września 2010 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Medycyna Region Ł. jednostka organizacyjna F. ME. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: wnioskodawca lub NZOZ F.) złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na etapie postępowania międzyinstancyjnego. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezesem NFZ, jednak postępowanie sądowe toczące się na skutek skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. W. (dalej: SPZOZ w Z. W.) dotyczy jego interesu prawnego, gdyż wynik tego postępowania może spowodować zmianę korzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - odmawiając dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie – przytoczył treść art. 33 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na wnioskodawcy, zaś wskazane przez skarżącą argumenty wymieniają jedynie na interes faktyczny w przystąpieniu do postępowania. Sąd podkreślił, że dla uzyskania statusu uczestnika postępowania nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko bowiem w takim wypadku sąd - w drodze postanowienia - może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Na gruncie tej sprawy wnioskodawca złożył wniosek po zamknięciu rozprawy przed WSA. NZOZ F. wniosła zażalenie na to postanowienie domagając się jego zmiany i dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na etapie postępowania międzyinstancyjnego, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że wynik postępowania nie dotyczy interesu prawnego NZOZ F.; 2. art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że w sprawie NZOZ F. powinien być uczestnikiem postępowania ex lege, a jego dopuszczenie do sprawy powinno nastąpić z urzędu; 3. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony za późno, by mógł być rozpatrzony pozytywnie dla wnioskującego. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że posiada interes prawny w dopuszczeniu do udziału, bowiem wynik postępowania, a w szczególności możliwa zmiana korzystnego dla NZOZ F. rozstrzygnięcia konkursowego może pociągnąć za sobą istotne pogorszenie jego sytuacji. W razie skutecznego podważenia przez SPZOZ w Z. W. decyzji Prezesa NFZ, a tym samym rozstrzygnięcia konkursu wówczas po stronie skarżącego otwierają się, analogiczne zarzuty prawne jak te podnoszone przez SPZOZ, a w szczególności art. 134 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Skarżący nie podważał korzystnej dla siebie decyzji Prezesa NFZ, ale niewątpliwie brał udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu rozstrzygnięcia konkursu, gdyż był stroną tego postępowania. Autor zażalenia podkreślił, że z uzyskanych przez niego informacji i dokumentów dotyczących postępowania odwoławczego wszczętego przez SPZOZ w Z. W. wynika, że część zarzutów formułowanych przez ten podmiot może być kwalifikowana jako naruszenie dóbr osobistych skarżącego. W skardze zarzucono, że organy wadliwie zastosowały np. kryterium ciągłości czy też zmieniły stan wpisów NZOZ F. w Rejestrze Zakładów Opieki Zdrowotnej, a przede wszystkim, że nie odrzuciły oferty zawierającej nieprawdziwe informacje oraz niespełniającej wymogów NFZ. Z zarzutów tych wyłania się obraz NZOZ F. jako podmiotu nierzetelnego, nieuczciwego oraz działającego wbrew przepisom prawa, zaś takie zachowanie wypełnia przesłanki naruszenia dobrego imienia skarżącej. Przy tym w toku postępowania sądowoadministracyjnego mogło dojść do dalszych naruszeń dóbr osobistych NZOZ F., które mogły wpływać na wynik postępowania. Aby móc przeciwdziałać tym naruszeniom skarżący winien być dopuszczony do udziału w postępowaniu. NZOZ F. wskazał, że w postępowaniu o sygn. akt VI SA/Wa 1052/10 został dopuszczony, na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania z urzędu. Podniósł, że art. 33 p.p.s.a. nie precyzuje momentu postępowania, do którego podmiot może być dopuszczony do udziału w sprawie jako uczestnik postępowania. Przepis posługuje się jedynie sformułowaniem "postępowanie" i nie stawia cezury typu "do wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji" albo "do zamknięcia postępowania w sprawie". Wyrok Sądu administracyjnego choć zamyka etap postępowania przed Sądem I instancji, nie przesądza o tym, czy postępowanie sądowoadministracyjne zostało zakończone. Postępowanie jest zakończone jeśli w sprawie zapadnie prawomocne orzeczenie. Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Z. W. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie oraz o oddalenie wniosku NZOZ F. o załączenie do sprawy akt sprawy toczącej się przed WSA w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 1052/10. W uzasadnieniu podkreślił, że sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Tymczasem autor zażalenia brał udział w sprawie o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia, lecz wyłącznie na etapie zakończonym rozstrzygnięciem komisji konkursowej, a zatem na etapie poprzedzającym postępowanie administracyjne. W związku z tym NZOZ F. nie spełnił warunków z art. 33 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowym może zgłosić osoba prawna lub fizyczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może się więc stać podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału. Zatem najważniejszą przesłanką dopuszczająca do udziału w sprawie takiego podmiotu, jest jego interes prawny. Nie może zostać dopuszczony jako uczestnik postępowania podmiot, który w sprawie posiada jedynie interes faktyczny. W literaturze interes faktyczny przeciwstawiony interesowi prawnemu, określa się jako interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez powszechnie obowiązujące przepisy. Natomiast interes prawny, to taki, który jest chroniony przez prawo i ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski, w. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). W przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie rozważania nad dopuszczeniem skarżącej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania należy oceniać w świetle przepisów ustawy z 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w szczególności Działu VI tej ustawy "Postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach "Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154". Z brzmienia przytoczonej regulacji wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 132 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2). W świetle przytoczonych regulacji (art. 132 i 152 cyt. ustawy) niewątpliwie zatem uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1) – celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia tego postępowania. Dla potrzeb tej sprawy odpowiedzi wymaga natomiast pytanie czy dozna uszczerbku - w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - interes prawny świadczeniodawcy, którego wybrano do udzielania świadczeń, a odwołanie strony, której oferta nie została wybrana (SPZOZ w Z. W.) zostanie uwzględnione w następstwie wniesienia skargi. Przepis art. 154 ust. 7 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Bezsprzecznie zatem świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania. Zdaniem NSA przyjąć nadto należy, że skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć - to o tym czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego oraz postępowania sądowoadministracyjnego. Konkludując, dla oceny uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku. Uchylając decyzję Prezesa NFZ, Sąd pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na właściwą ocenę oferty. Ponadto Sąd podkreślił, iż nie wykazano, że konkurs został przeprowadzony z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 13h ustawy o świadczeniach nakazującej równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy oraz zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Konsekwencją tegoż wyroku będzie ponowne rozpatrzenie odwołania SPZOZ w Z. W. od decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2010 r. odmawiającej uwzględnienia odwołania SPZOZ w Z. W. od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym zakresie. Wobec tego interes prawny NZOZ F. w postępowaniu sądowym należy oceniać pod kątem wpływu wyniku tegoż postępowania – jego skutków dla praw i obowiązków tegoż podmiotu, na jego sytuację prawną w związku z treścią wyroku. Postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte na korzyść NZOZ . poprzez wybór jego oferty. Jednakże, na skutek wyroku WSA, uwzględniającego odwołanie SPZOZ w Z. W., NZOZ F. utracił prawo do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe skutkuje zmianą sytuacji prawnej skarżącego, który winien mieć prawo w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej kwestionować stanowisko Sądu pierwszej instancji. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane WSA ponownie rozstrzygnie wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania NZOZ F., w postępowaniu sądowodministracyjnym. W tym miejscu należy podkreślić, że NSA nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku z 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 458/08 iż wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie należy zgłosić do zamknięcia rozprawy. Na gruncie tej sprawy wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania złożony został po wydaniu wyroku przez WSA z 8 września 2010 r. uchylającego decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielania świadczeń opieki zdrowotnej W ocenie NSA przy aprobacie poglądu zawartego w zażaleniu tego rodzaju wniosek można złożyć dopóki nie zostanie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne, co oznacza postępowanie przed Sądem pierwszej instancji jak i w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (tak: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 230, teza 9). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.