II SA/Sz 537/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 września 2010r. sprawy ze skargi G. i A. L., Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 933/08 oddalił skargi G. i A.L. oraz E. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia[...], uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 924/09 Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. Oddział Dystrybucji [...] : 1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym K. i T.K. w udziale do [...] części oraz G. i A.L. w udziale do [...] części, poprzez zezwolenie E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na umieszczenie na przedmiotowej nieruchomości podziemnej linii kablowej [...] kV, zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do decyzji; 2) wskazał, że warunki realizacji inwestycji oraz przebieg podziemnej linii kablowej [...] kV określa decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...]; 3) zobowiązał E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po ułożeniu linii kablowej, a ponadto wskazał, że jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, to wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania; 4) stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. wskazał, że pismem z dnia [...] r. E. S.A. Oddział Dystrybucji [...] wniosła o wydanie, zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji zezwalającej na udostępnienie części oznaczonej wyżej nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji polegającej na ułożeniu linii kablowej [...] kV, niezbędnej do zasilenia w energię elektryczną nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]. Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. i T.K. w udziale do [...] części oraz G. i A.L w udziale do [...] części. Do wniosku dołączone zostały dokumenty z rokowań przeprowadzonych przez pełnomocnika wnioskodawcy, tj. "T" Przedsiębiorstwo [...], z których wynika, że małżonkowie K. wyrazili zgodę na rozbudowę sieci elektroenergetycznej [...] kV, a w szczególności na lokalizację przy działce nr [...] nowego słupa i złącza kablowego [...] oraz na przedłużenie istniejącej linii napowietrznej od ostatniego słupa do słupa w pasie drogi. Małżonkowie L. natomiast nie wyrazili zgody na realizację powyższej inwestycji. Brak zgody jednego ze współużytkowników wieczystych działki nr [...] uniemożliwiał budowę linii elektroenergetycznej, która zasiliłaby w energię elektryczną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Ponadto Spółka dołączyła decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia. Organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. W postępowaniu tym ustalono, że E.S.A. nie wyraziła zgody na przedstawioną przez G. i A.L. propozycję polubownego załatwienia sprawy. Ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagała zmian w zakresie poprawnego oznaczenia wymienionych w niej nieruchomości oraz zmiany koncepcji budowy linii kablowej, postępowanie zawieszono do momentu dostarczenia prawidłowej i prawomocnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po ustąpieniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, na wniosek E. Sp. z o.o. - następcy prawnego wnioskującej E. S.A. Oddział Dystrybucji [...], podjęto zawieszone postępowanie. W dniu [...] r. przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną z udziałem współużytkowników wieczystych nieruchomości. Pomimo prawidłowego wezwania, nie stawił się na rozprawie pełnomocnik E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Na rozprawie małżonkowie K. oświadczyli, że podtrzymują swoją zgodę wyrażoną na przeprowadzenie przez E. S.A. inwestycji zgodnie z projektem zawartym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] r., natomiast małżonkowie L. oświadczyli, że podtrzymują swoją propozycję polubownego załatwienia sprawy. W złożonym piśmie E. Sp. z o.o. oświadczyła, że podtrzymuje wniosek z dnia [...]dotyczący wydania zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] w celu posadowienia podziemnej linii kablowej [...] kV. Spółka E. poinformowała, że nie zaakceptowała propozycji złożonej przez G. i A. dotyczącej polubownego załatwienia przedmiotowej sprawy. Do pisma dołączono kserokopię decyzji Wójta Gminy [...] zmieniającą wcześniejszą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z załącznikiem graficznym. Starosta [...] uznał, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło zasadność wniosku o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że na nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], ma zostać zrealizowany cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przeprowadzono rokowania z wieczystymi współużytkownikami gruntu, w wyniku których zgodę na udostępnienie nieruchomości uzyskano tylko od K. i T.K.. Realizację inwestycji celu publicznego uniemożliwia natomiast brak zgody G. i A.L.. W tej sytuacji Starosta [...] wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] r., uznając wniosek o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości za zasadny. G. i A.L. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] zarzucając, że jest ona niesprawiedliwa i krzywdząca, ponieważ nie uwzględnia ich słusznego interesu. Wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wszystkich uwag wskazanych w uzasadnieniu odwołania, bądź zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu małżonkowie L. podnieśli: 1) ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, z której korzystają, w celu posadowienia na niej podziemnej linii kablowej [...] kV jest niezgodne z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która dotyczy budowy linii napowietrznej elektroenergetycznej niskiego napięcia; 2) twierdzenie Starosty [...], że przeprowadzono rokowania z wieczystymi współużytkownikami gruntu mija się z prawdą, ponieważ to nie były rokowania, tylko narzucenie odwołującym się stanowiska E. S.A.; 3) według wiedzy odwołujących się – współwłaściciele nieruchomości małżonkowie K. wyrazili zgodę na rozbudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, a nie na umieszczenie podziemnej linii kablowej [...] kV; 4) odwołującym się - jako stronie - nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, skoro E. S.A. nie wyraziła zgody na ich słuszną propozycję polubownego załatwienia sprawy przedstawioną w piśmie z dnia [...] r., a Starosta [...] nie wpłynął na zmianę jej stanowiska; 5) nie uwzględniono art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 6) decyzja została wydana na rzecz pełnomocnika wnioskodawcy tj. na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "T" z siedzibą w [...] będącego pełnomocnikiem E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji [...]; 7) decyzja ustalająca lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia, mającej zasilić planowany budynek mieszkalny na terenie działki nr [...], nie dotyczy celu publicznego. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że treść zaskarżonej decyzji narusza art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a postępowanie organu pierwszej instancji narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 7 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że wynikające z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia organu administracyjnego do ograniczenia prawa użytkownika wieczystego mogą być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody użytkownika wieczystego na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a użytkownikiem wieczystym nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia na nieruchomość. Wojewoda wskazał ponadto, że organ I instancji zobligowany był do ścisłego określenia w decyzji zakresu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego, co oznacza że zakres ograniczenia winien wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak również zakres uszczuplenia władztwa użytkownika wieczystego i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy uznał za niewystarczające samo odwołanie się Starosty [...] do decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istnienie decyzji lokalizacyjnej jest - zdaniem Wojewody - jedynie jedną z przesłanek niezbędnych do podjęcia negocjacji z użytkownikiem wieczystym, a dopiero w przypadku braku zgody do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Sprecyzowanie to winno nastąpić w zaskarżonej decyzji Starosty [...]. To w tej decyzji konieczne było określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, przy czym uzasadniony interes użytkownika wieczystego wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla niego jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora sprowadzony do niezbędnego minimum. Tymczasem decyzja organu I instancji ogranicza sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości w celu posadowienia na niej podziemnej linii kablowej "zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji. Warunki realizacji inwestycji, o której mowa w ust. 1 oraz szczegółowy przebieg podziemnej linii kablowej [...] kV określa decyzja Wójta Gminy [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...]". W ocenie organu odwoławczego, decyzje Wójta Gminy [...], na które powołuje się Starosta [...] nie określają szczegółowego przebiegu inwestycji. W decyzjach tych nie występują jakiekolwiek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości użytkowników wieczystych. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, prowadząc postępowanie w sprawie z art. 124 powoływanej ustawy należy mieć na uwadze, że użytkownik wieczysty, tak jak właściciel, z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może rozporządzać swym prawem. Jest to prawo chronione konstytucyjnie. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielone zezwolenie musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że użytkownicy wieczyści gruntu G. i A.L. wielokrotnie wyrażali wolę ugodowego załatwienia sprawy z inwestorem stawiając określone warunki w piśmie z dnia [...]r. Natomiast pisma kierowane przez inwestora do G. I A.L. z dnia [...]r., w ocenie organu odwoławczego, trudno uznać za dokumentację rokowań przeprowadzonych z użytkownikiem wieczystym, ponieważ w pismach tych inwestor jedynie ogólnikowo oświadcza, iż nie akceptuje propozycji przedstawianych przez użytkowników wieczystych nieruchomości, bez podania przyczyny odmowy bądź zaproponowania innej formy polubownego załatwienia sprawy. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę [...] w dniu [...] r. pełnomocnik inwestora oświadczył, że nie wyraża zgody na nowe warunki polubownego załatwienia sprawy przedstawione przez małżonków L. w piśmie z dnia [...] r. Dalsze oświadczenia w tej sprawie inwestor kierował do Starostwa Powiatowego w [...], bez informowania użytkowników wieczystych o zajętym stanowisku (pismo z [...]). W ocenie organu odwoławczego, doszło do naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem Starosta [...] niesłusznie uznał, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W tym stanie faktycznym Wojewoda uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda za nietrafny uznał zarzut, że decyzja Starosty [...] jest błędna, gdyż ogranicza sposób korzystania z nieruchomości gruntowej poprzez posadowienie podziemnej linii kablowej [...] kV, podczas gdy decyzja Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy odnosi się do budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu strony, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 K.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że wszystkie strony postępowania zostały prawidłowo poinformowane o przysługującym im uprawnieniu wynikającym z art. 10 K.p.a., między innymi pismem z dnia[...], czego dowodem są dołączone do akt zwrotne potwierdzenia odbioru. Co do zarzutu dotyczącego odszkodowania Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124, a więc mają charakter następczy. Zatem sprawy związane z odszkodowaniem mogą być rozstrzygane dopiero po przeprowadzeniu czynności, o których mowa w art. 124 ust. 1, gdyż wcześniej niemożliwe jest określenie powstałych szkód. Na decyzję Wojewody G. I A.L. oraz E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. L. zaskarżyli uzasadnienie decyzji podnosząc, że niesłuszne i błędne jest stanowisko organu II instancji, ponieważ nie uwzględnia ich zarzutu w zakresie rozbieżności między decyzją organu pierwszej instancji, która dotyczy posadowienia podziemnej linii kablowej [...] kV, a decyzją Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnoszącej się do budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia od istniejącej napowietrznej linii energetycznej. Według skarżących, organ błędnie zrozumiał zarzut odwołania. Według małżonków L. organ nietrafnie ocenił również zarzut odnośnie żądania ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uwzględnienia ich uwag oraz treści odwołania. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła decyzję w całości zarzucając: I. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1) art. 11 oraz art. 8 K.p.a. przez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ drugiej instancji kierował się wydając zaskarżoną decyzję; 2) art. 9 K.p.a. przez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 3) art. 6 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wymaganych ustawą elementów; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że postępowanie negocjacyjne przeprowadzone przez wnioskodawcę, a poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie spełnia warunków przewidzianych w tym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty E. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. w aspekcie realizacji zasad ogólnych sformułowanych w art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. Nie wynika z niego, dlaczego i na jakich podstawach faktycznych i prawnych opiera się organ II instancji przyjmując, że ograniczenie sposobu korzystania przedmiotowej nieruchomości nie może być określone poprzez szkic przebiegu planowanej inwestycji, który organ I instancji przywołał jako załącznik do rozstrzygnięcia, zamiast jego słownego opisu, tym bardziej, gdy sprawa dotyczy linii kablowej, której przebieg najbardziej prawidłowo i konkretnie może oddać właśnie szkic wykonany przez uprawioną osobę. Skarżąca podniosła, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnego uszczegółowienia trybu przeprowadzenia rokowań. Przyjęcie, że brak było rokowań, pomimo istnienia określonej korespondencji stron obejmującej kwestie będące przedmiotem niniejszego postępowania, jest całkowicie nieuprawnione i narusza wskazany przepis prawa materialnego. Wojewoda w odpowiedzi na każdą z tych skarg wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 933/08 oddalił obie skargi. W zakresie skargi G. i A.L. Sąd wskazał, że zarzut rozbieżności co do rodzaju i sposobu przeprowadzenia przez sporną nieruchomość kabla elektroenergetycznego, występującej między decyzją organu I instancji, a decyzją Wójta Gminy [...] w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, aczkolwiek częściowo zasadny, to jednak nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku. W odniesieniu do tego zarzutu organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł wprawdzie argumentację niejasną, jednak nie ma to znaczenia dla sprawy, gdyż decydujące dla oceny omawianego zarzutu jest rozważenie, jak przedmiotowa inwestycja opisana została w decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ta bowiem decyzja, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, jest wiążąca dla organu orzekającego w przedmiocie ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod względem zakwalifikowania zamierzonej inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego oraz pod względem jej lokalizacji. Natomiast ustalenie granic czasowych i przestrzennych ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) należy do kwestii, które powinny być sprecyzowane w decyzji ograniczającej to prawo. Sąd wskazał, że między innymi z powodu nieprecyzyjnego określenia przez organ I instancji przebiegu linii elektroenergetycznej, dla której to inwestycji została wydana zaskarżona decyzja, Wojewoda podzielił argumentację małżonków L. i uchylił decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że nie ma zarzucanej przez skarżących rozbieżności między zaskarżoną decyzją, a decyzją lokalizacyjną, co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości gruntowej udzieliła zezwolenia na posadowienie na tej nieruchomości, podziemnej linii kablowej [...] kV, "zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji", przy czym powołano się na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia[...]. Sąd zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] r. zmieniającą powołaną decyzję lokalizacyjną dokonano zmian nie tylko w zakresie numeracji działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, ale także zmieniono opis samej inwestycji w stosunku do pierwszej decyzji. Za chybiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko organów orzekających o braku podstaw do orzekania o odszkodowaniu równocześnie z ograniczeniem prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) jest prawidłowe. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi małżonków L. Sąd orzekł o jej oddaleniu. Rozpoznając z kolei skargę E. Spółki z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. W art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba wskazane w art. 124 ust. 3 w/w ustawy rokowania, których przeprowadzenie przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji przez starostę, obciąża wnioskodawcę. Skuteczne rokowania powinny doprowadzić do zawarcia umowy cywilnoprawnej określającej sposób ograniczenia i jego warunki zgodnie z wolą zainteresowanych stron. Konsekwencją ochrony prawa własności i prawa użytkowania wieczystego jest powinność przestrzegania reguł postępowania przewidzianych ustawą zezwalającą na ingerencję w to prawo w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, analiza materiałów zgromadzonych przez organ I instancji wskazuje na trafność stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie wydano decyzję bez przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O rokowaniach w rozumieniu powołanego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji będzie wynikała rzeczywista wola stron, co do załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. Postawa skarżącej Spółki polegająca na wystąpieniu z pytaniem o zgodę do współużytkowników wieczystych a następnie (przy zgodzie małżonków K. oraz zgłoszeniem przez małżonków L. warunków ich zgody) złożeniu wniosku o wydanie decyzji administracyjnej bez chociażby wyjaśnienia, dlaczego odrzuca stanowisko przedstawione przez współużytkowników wieczystych, trafnie została oceniona przez Wojewodę jako dyktat inwestora. Próby ugodowego załatwienia sprawy podejmował za to organ I instancji m. in. dwukrotnie wyznaczając rozprawę administracyjną. Nadto w toku postępowania administracyjnego Spółka zmieniła koncepcję realizacji inwestycji z linii napowietrznej na ułożenie kabla w ziemi, przy czym zmiana ta nie została poprzedzona rokowaniami przeprowadzonymi przez inwestora. To organ I instancji dążył do ustalenia, jakie jest stanowisko współużytkowników wieczystych w tej kwestii. Za chybioną Sąd uznał próbę podważenia stanowiska organu II instancji odnośnie oceny ustalonego przez Starostę ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym sprawy odwoływanie się do załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej stwarza dla współużytkowników wieczystych stan niepewności tak, co do czasookresu robót jak i umiejscowienia przebiegu kabla elektroenergetycznego w topografii ich działki. Niedopuszczalność odesłania w tej kwestii do załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej wynika, według Sądu, również z tego, że w przypadku kolejnej zmiany koncepcji przebiegu inwestycji, wystarczyłoby uzyskanie przez inwestora tylko zmiany decyzji lokalizacyjnej, a to prowadziłoby do naruszenia granic gwarantowanej konstytucją ochrony prawa własności. Prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi wynikać z sentencji decyzji wydanej w tym przedmiocie i ma niebagatelne znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć, takich jak przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości. Oceniając zgodność z prawem uzasadnienia decyzji administracyjnej Sąd stwierdził, skoro wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, to mimo spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z oceną organu II instancji, co do rokowań i sposobu ograniczenia prawa współużytkowania wieczystego nie oznacza, że uzasadnienie narusza prawo i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu, brak było również podstaw do przyjęcia, że wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna narusza art. 138 § 2 K.p.a. Skoro wniosek inwestora nie został poprzedzony właściwymi rokowaniami, zaś ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało w decyzji ustalone. Powyższe stwierdzenie doprowadziło Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skarga E. Spółki z o.o. również podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła E. Sp. z o.o. , reprezentowana przez adwokata. Spółka E. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, na dokonaną przez Sąd I instancji błędną interpretację art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła również, naruszenie przepisów art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Wskazując, że przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie wystąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 924/09 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika natomiast, że Sąd II instancji uznał, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty były chybione. Sąd kasacyjny wskazał, że nie każda czynność będąca elementem postępowania wyjaśniającego mieści się w możliwościach organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie za wady postępowania administracyjnego skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ Wojewoda , a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznali brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań, właściwego określenia zakresu obszaru nieruchomości, objętego ograniczeniem prawa użytkowania wieczystego, a także czasu trwania tego ograniczenia. W opinii Sądu II instancji waga oraz zakres tych uchybień nie pozostawia wątpliwości, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Należało, bowiem wziąć pod uwagę, że ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego artykułu udzielenie zezwolenia przez starostę powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1. Zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na działania określone w art. 124 ust. 1, czyli budowę urządzeń, a także na działania, o których mowa w ust. 6, tj. związane z dostępem do wybudowanych już urządzeń w celach wykonania napraw i konserwacji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że warunki uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na ingerencję w swobodne korzystanie z przysługującego prawa do nieruchomości, muszą być dokładnie rozważone przez inwestora i znaleźć wyraz w przedstawieniu właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości stosownej propozycji co do sposobu oraz warunków korzystania z nieruchomości, w dalszej kolejności na rozpatrzeniu i udzieleniu odpowiedzi na zastrzeżenia lub ewentualne propozycje drugiej strony oraz w udokumentowaniu przeprowadzonych rokowań. Ponadto Sąd II instancji wskazał na użyte w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ustawodawcę określenia "zgoda" właściciela, a w ust. 3 zawarcie wymogu przeprowadzenia "rokowań". W istocie mamy do czynienia z podjęciem między dwiema stronami: właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości oraz inwestorem próby zawarcia umowy określającej warunki dostępu inwestora do tej nieruchomości w konkretnie określonym celu. Rokowania, a ściślej negocjacje, to jeden ze sposobów zawarcia umowy, jakie przewiduje dział II, tytułu IV, księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie pociąga za sobą obowiązku zawarcia umowy. Ustawodawca kodeksowy nie formalizuje negocjacji; także ustawa o gospodarce nieruchomościami nie stawia jakichkolwiek wymagań formalnych. Zakres, formę i przebieg pozostawiono woli stron. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości. Niemniej zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga dokonania przez starostę analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Jest to konsekwencją przyjętej w polskim porządku prawnym zasady ochrony prawa własności, która bez wątpienia obejmuje także prawa użytkownika wieczystego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji zasadnie uznali, że udokumentowany w aktach sprawy sposób postępowania organu I instancji, który zastępując inwestora, sam próbował doprowadzić do uzyskania zgody współużytkowników wieczystych na ograniczenie ich praw, jest obarczony wadą nie dającą się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Z tego powodu sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Sąd II instancji uznał tym samym, że zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa był biezasadny. W zakresie podnoszonego przez Spółkę w skardze kasacyjnej naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez "przyjęcie, że negocjacje, wymiana pomiędzy stronami pism i stanowisk w przedmiocie ewentualnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości G. I A.L. nie spełniają wymogu ustawowego przeprowadzenia rokowań z właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości". Sąd II instancji podkreślił, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Brak zarzutu naruszenia stosownych przepisów postępowania w tym zakresie powoduje, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wyczerpano wymogu przeprowadzenia rokowań stosownie do dyspozycji tego przepisu. Przepis ten nie odniósł jednak skutku, gdyż Spółka nie podjęła dialogu z małżonkami L., przedstawiającymi swoje warunki, kwitując je zdecydowaną odmową ich przyjęcia. Dokumentacja sprawy potwierdziła, że właściwie to organ pierwszej I podejmował próby ugodowego załatwienia sprawy i dążył do ustalenia, jakie jest stanowisko współużytkowników wieczystych w tej kwestii, wyznaczając w tym celu dwukrotnie rozprawę administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Zgodnie z komentowanym przepisem sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią bez wątpienia wynika z treści uzasadnienia tego sądu. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią sentencji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 924/09, uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2009r., sygn. akt II SA/Sz 933/08, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przed Sąd I instancji. Przechodząc do realizacji wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku tego Sądu nie potwierdziły się zarzuty skargi kasacyjnej, stawiane orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...]r. Jednakże, jak to już zostało wyżej wyjaśnione Sąd będąc związany treścią zapadłego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę i dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i przy niezmienionym stanie faktycznym Sąd uznał, że zarówno skarga L., jak i E. Spółki z o.o. nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie zarzutów skargi G. i A. L. Skarżący postawili zarzut rozbieżności, co do rodzaju i sposobu przeprowadzenia przez sporną nieruchomość kabla elektroenergetycznego, które to rozbieżności występują między decyzją organu I instancji, a decyzją Wójta Gminy [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd stwierdza, że wprawdzie zarzut ten został niewłaściwe odczytany przez organ odwoławczy, to jednak nie mógł od odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, że zarzut ten dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym jest wiążąca dla organu orzekającego w przedmiocie ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod względem zakwalifikowania określonej inwestycji do inwestycji celu publicznego oraz pod względem jej lokalizacji. Pozostałe natomiast kwestie mogące mieć znaczenie przy ustaleniu granic czasowych i przestrzennych ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) należą do kwestii, które powinny być sprecyzowane w decyzji ograniczającej to prawo. W niniejszej sprawie mowa jest o ograniczeniu sposobu korzystania z prawa do nieruchomości w związku z przebiegiem sieci elektroenergetycznej - "podziemnej linii kablowej [...] kV, zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji" wskazanej przez organ I instancji w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...]. W późniejszym czasie dokonano zmiany w/w decyzji, na podstawie decyzji z dnia [...]r., przy czym zmiany nie dotyczyły tylko numeracji działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, ale także dotyczyły zmian w opisie samej inwestycji, w stosunku do pierwszej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]r. Z porównania treści w/w decyzji wynika, że dodano na str. 1 pkt 1 po wyrazach: "linii elektroenergetycznej" wyraz: "kablowej", a także dokonano zmiany w zakresie opisu obszaru realizacji inwestycji i jej przebiegu na str. 2 pkt 3 wyznaczonego kolorem czerwonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej, o czym świadczy załącznik graficzny do tej decyzji. Powyższe wskazania prowadzą do wniosku, że organy administracji publicznej orzekając w przedmiotowej sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinny mieć na uwadze przy orzekaniu załącznik graficzny do decyzji wydanej na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007r. Według opisów i uwag wskazanych w tym załączniku inwestycja polega na ułożeniu kabla [...] kV w rurach ochronnych na głębokości układania – [...] m. Słusznie zauważył Wojewoda że wobec treści zmian w powołanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie dokonał nieprecyzyjnego przebiegu linii elektroenergetycznej, dla której to inwestycji zostało wydane rozstrzygnięcie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe wady skutkowały uchyleniem decyzji organu I instancji. W tej zaś sytuacji na obecnym etapie nie ma zasadności zarzut małżonków L., iż zachodzi rozbieżność między zaskarżoną decyzją, a decyzją lokalizacyjną inwestycję celu publicznego w zakresie sposobu i przebiegu inwestycji. Wątpliwości w zakresie tych zgodności z prawem decyzji organu I instancji znalazły swoje uwzględnienie w podjęciu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ I instancji rozstrzygając ponownie w przedmiocie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości winien te zarzuty uwzględnić. Także Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na powyższe uchybienia wskazując w uzasadnieniu wyroku z dnia [...]r., że waga uchybień zakresie określenia obszaru nieruchomości, objętego prawem użytkowania wieczystego, a także czasu trwania tego ograniczenia, nie pozostawia wątpliwości, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W ocenie Sądu, nie potwierdził się w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu. Za zgodne z prawem należy uznać stanowisko o braku podstaw do jednoczesnego orzekania ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i orzekania o odszkodowaniu. Stanowisko sądów administracyjnych jest w tej mierze jednolite. Organ I instancji orzekający w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży, stosownie do ust. 4 art. 124 ustawy, obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy (vide wyrok NSA z dnia 5 października 2007r., sygn. akt I OSK1398/06 opublikowany w bazie orzeczeń LEX, nr 427507). Dodatkowo analiza treści art. 129 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że w trybie odrębnym wydaję się decyzję o odszkodowaniu, jeżeli zachodzą przypadki, o których mowa między innymi w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 1137/05 opublikowany w bazie internetowej orzeczeń - www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a dodatkowo jeżeli skutek tych zdarzeń zmniejszy wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Powyższe świadczy o tym, że w pierwszej kolejności musi nastąpić skutek w postaci wykonania prac inwestycyjnych na nieruchomości, aby w dalszej kolejności stwierdzić, czy prace ten spowodowały skutek zmniejszenia wartości nieruchomości i konsekwencji orzec o zasadności i wysokości należnego odszkodowania. W tych warunkach należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkuje orzeczeniem o oddaleniu skargi G. i A.L. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie zarzutów skargi E.Sp. z o.o. w [...]. Skarżąca Spółka zarzuca Wojewodzie błędną interpretację art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję ograniczającą sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia wyroku z dnia 29 kwietnia 2010r. wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art.124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, powinno być poprzedzone rokowania z właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości (ust. 3 tego artykułu), w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu II instancji, że przedmiotowe zezwolenie starosty może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na działania określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli budowę urządzeń, ale także na działania, związane z dostępem do wybudowanych już urządzeń w celach wykonania napraw i konserwacji. Z tych względów warunki uzyskania zgody właściciela, bądź użytkownika wieczystego na ingerencję w swobodne korzystanie z przysługującego prawa do nieruchomości, muszą być dokładnie rozważone przez inwestora i znaleźć wyraz w przedstawieniu właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości stosownej propozycji, co do sposobu oraz warunków korzystania z nieruchomości, w dalszej kolejności na rozpatrzeniu i udzieleniu odpowiedzi na zastrzeżenia lub ewentualne propozycje drugiej strony oraz w udokumentowaniu przeprowadzonych rokowań. Nie przez przypadek ustawodawca użył w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia "zgoda" właściciela, a w ust. 3 zawarł wymóg przeprowadzenia "rokowań". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że w istocie pojęcia rokowań mamy do czynienia z podjęciem między dwiema stronami: właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości oraz inwestorem próby zawarcia umowy, określającej warunki dostępu inwestora do tej nieruchomości w konkretnie określonym celu. Rokowania, a ściślej negocjacje, to jeden ze sposobów zawarcia umowy, jakie przewiduje dział II, tytułu IV, księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie pociąga za sobą obowiązku zawarcia umowy. Ustawodawca kodeksowy nie formalizuje negocjacji; nie stawia jakichkolwiek wymagań formalnych, także ustawa o gospodarce nieruchomościami tego nie precyzuje. Zakres, formę i przebieg pozostawiono woli stron. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości. Niemniej zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zwalnia starosty od dokonania analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Nie budzi, bowiem najmniejszej wątpliwości, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do zagadnienia wywłaszczenia i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na równych prawach traktuje zarówno właścicieli, jak i użytkowników wieczystych nieruchomości. Powyższa reguła w niniejszej sprawie, wyraża się w zapewnieniu użytkownikom wieczystym, najmniejszej ingerencji w powołane wyżej prawa do nieruchomości. Przebieg planowanej inwestycji, jak słusznie zauważył Wojewoda, powinien być dla właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora sprowadzony do niezbędnego minimum. Bez wątpienia gwarancją realizacji tej ochrony jest także obowiązek przeprowadzenia rokowań, o których mowa art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które powinny nastąpić przed złożeniem wniosku. Ze stanowczością należy podkreślić, że organy i wnioskodawcy tego obowiązku nie powinni bagatelizować. Analiza materiałów zgromadzonych przez organ I instancji, a przedłożonych przez pełnomocnika skarżącej Spółki wraz z wnioskiem, jak i pozyskanych przez Starostę [...] (rozprawa administracyjna, pisma stron) wskazuje na trafność stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie nie przeprowadzono rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie chodzi tu o formę utrwalenia rokowań, które mogą odbyć się w drodze wymiany pism, sporządzenia protokołu ze spotkania lub notatek z rozmów telefonicznych. W celu utrwalenia rokowań, organ może posłużyć się technikami audiowizualnymi i elektronicznymi, jak również korzystać z korespondencji elektronicznej. Do prawidłowo przeprowadzonych rokowań dojdzie, w zgodzie z treścią art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopiero wówczas gdy zebrana w tym celu dokumentacja będzie wskazywała na rzeczywista wolę stron załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. Z tych względów, według Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że udokumentowany w aktach sprawy sposób postępowania organu I instancji, który zastępując inwestora, sam próbował doprowadzić do uzyskania zgody współużytkowników wieczystych na ograniczenie ich praw, jest obarczony wadą nie dającą się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółka zmieniła koncepcję realizacji inwestycji z linii napowietrznej na ułożenie kabla w ziemi. Fakt ten ma także istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, bowiem zmiana w realizacji tej inwestycji, także powinna znaleźć odzwierciedlenie w toku podejmowania rokowań przeprowadzonych przez inwestora. W istocie to organ dążył do ustalenia, jakie jest stanowisko użytkowników wieczystych w tej kwestii. W tych okolicznościach, dokonana przez skarżącą próba podważenia stanowiska organu II instancji odnośnie do oceny ustalonego przez Starostę [...] ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości jest całkowicie chybiona. Nie jest zgodne z prawem w stanie faktycznym sprawy odwoływanie się do załącznika graficznego do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Takie określenie spornego ograniczenia stwarza, bowiem dla współużytkowników wieczystych stan niepewności, co do czasookresu robót oraz umiejscowienia w topografii ich działki przebiegu kabla elektroenergetycznego. Niedopuszczalność takiego określenia wynika również z tego, że w przypadku kolejnej zmiany koncepcji, przebiegu inwestycji, wystarczyłoby uzyskanie przez inwestora tylko zmiany decyzji lokalizacyjnej, a to prowadziłoby do naruszenia granic gwarantowanej konstytucją ochrony prawa własności. Organ rozstrzygający w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winien w sentencji decyzji określić to ograniczenie w sposób zrozumiały dla inwestora, dla współwłaściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym, z sądem włącznie. Prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć takich jak przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości. Z tego powodu sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Trafnie zatem, uznał Wojewoda , że w przebiegu postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisu nie tylko prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 i 3, ale także zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 6 i art. 7 K.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej Spółki z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] wynika jednoznacznie, jakie były powody uchylenia decyzji organu I instancji. Nawet gdyby przyjąć, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest fragmentami nie dość precyzyjne, czy zbyt ogólnikowe, to nie jest to dostateczny podwód do uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśnia bowiem podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z odmienną oceną Wojewody co do wypełnienia w sprawie wymogów wydania decyzji zgodnej z art. 124 ust. 1 i 3 nie oznacza, że uzasadnienie narusza prawo i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wniosek inwestora nie został poprzedzony właściwymi rokowaniami, ponadto ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało w decyzji ustalone w sposób prawidłowy, bez wątpienia nie można uznać za prawidłowe odesłania do załącznika do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone znacznym zakresie. Podzielając stanowisko organu II instancji, co do stwierdzonych uchybień, którymi obarczona jest decyzja Starosty [...] Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wskazanych przez Spółkę E. naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższych powodów skarga E. Spółki z o.o. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.