II SA/Sz 933/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. i A. L. oraz ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi. Starosta decyzją z dnia [...]r. [...]wydaną na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, z późn.zm.) oraz art. 104 i art. 107 po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o., 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...]o pow. [...]ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. i T. K. w udziale do 1/2 części oraz G. i A. L. w udziale do 1/2 części, poprzez zezwolenie E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na posadowienie na przedmiotowej nieruchomości linii kablowej [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, dołączonym do decyzji. 2. wskazał, że warunki realizacji inwestycji, oraz przebieg podziemnej linii kablowej [...] określa decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...]r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...]r., znak: [...]. 3. zobowiązał E. Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po ułożeniu linii kablowej, a ponadto wskazał, że jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, to wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania. 4. stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...]., E. S.A. S. wniosła o wydanie, zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), decyzji zezwalającej na udostępnienie części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., w celu przeprowadzenia inwestycji polegającej na ułożeniu linii kablowej [...], niezbędnej do zasilenia w energię elektryczną nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. i T. K. w udziale do [...] części oraz G. i A. L. w udziale do 1/2 części. Po przytoczeniu treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że do wniosku dołączone zostały dokumenty z przeprowadzonych przez pełnomocnika wnioskodawcy "T." Przedsiębiorstwo Elektryczne w S., rokowań, z których wynika, że Państwo K. wyrazili zgodę na rozbudowę sieci elektroenergetycznej [...], a w szczególności na lokalizację przy działce nr [...] nowego słupa i złącza kablowego [...] oraz na przedłużenie istniejącej linii napowietrznej od ostatniego słupa do słupa w pasie drogi, małżonkowie L. nie wyrazili natomiast zgody na realizację powyższej inwestycji. Brak zgody jednego ze współużytkowników wieczystych działki nr [...] uniemożliwia E. S.A. budowę linii elektroenergetycznej, która zasiliłaby w energię elektryczną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], a tym samym wyklucza możliwość realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, przekazano decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...]r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia. Organ przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w terenie oraz rozprawę administracyjną. W wyniku przeprowadzonych czynności, ustalono, że E. S.A. nie wyraziła zgody na przedstawioną przez G. i A. L. propozycję polubownego załatwienia sprawy. Ponadto, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagała wprowadzenia zmian w zakresie poprawnego oznaczenia wymienionych w niej nieruchomości oraz zmiany koncepcji budowy linii kablowej. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie zawieszono do momentu dostarczenia prawidłowej i prawomocnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po ustąpieniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, na wniosek E. Sp. z o.o., podjęto zawieszone postępowanie. Decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...]r., znak: [...] zmieniono za zgodą stron wcześniej wydaną decyzję z dnia [...]r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przekazana decyzja nie zawierała załącznika graficznego. W dniu [...]r. przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną z udziałem współużytkowników wieczystych nieruchomości. Mimo prawidłowego wezwania, na rozprawę nie stawił się pełnomocnik E. Sp. z o.o. Na niniejszej rozprawie małżonkowie K. oświadczyli, że podtrzymują swoją zgodę wyrażoną E. S.A. na przeprowadzenie inwestycji zgodnie z projektem zawartym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...]r. małżonkowie L. oświadczyli natomiast, że nadal podtrzymują swoją propozycję polubownego załatwienia sprawy. W złożonym piśmie E. Sp. z o.o. oświadczyła, że nadal podtrzymuje wniosek z dnia [...]r. dotyczący wydania zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym W., w celu posadowienia podziemnej linii kablowej [...]. Spółka nie zaakceptowała propozycji złożonej przez G. i A. L., dotyczącej polubownego załatwienia przedmiotowej sprawy. Do pisma dołączono kserokopię decyzji Wójta Gminy W. zmieniającą wcześniejszą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z załącznikiem graficznym. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło informacje podane we wniosku o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że na nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., ma zostać zrealizowany cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przeprowadzono rokowania z wieczystymi współużytkownikami gruntu, w wyniku których zgodę na udostępnienie nieruchomości uzyskano tylko od K. i T. K.. Brak zgody G. i A. L. uniemożliwia natomiast realizację inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego, wniosek o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Starosta uznał za zasadny. Poza tym organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podmiocie występującym o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń, o których mowa wyżej. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie za ewentualne szkody zostanie określone w odrębnej decyzji po zakończeniu prac. Małżonkowie G. i A. L. będący współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją wnieśli odwołanie zarzucając, że akt ten jest krzywdzący i niesprawiedliwy, nie uwzględniono ich słusznego interesu i wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wszystkich uwag wskazanych w uzasadnieniu odwołania bądź zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Z treści uzasadnienia odwołania wynika, że podniesiono następujące zarzuty szczegółowe: 1/ ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej nr działki [...], z której korzystają w celu posadowienia na niej podziemnej linii kablowej [...] jest niezgodne z decyzją z dnia [...]r. zmienioną decyzją z dnia [...]r. ponieważ decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy budowy linii napowietrznej elektroenergetycznej niskiego napięcia; 2/ twierdzenie Starosty że przeprowadzono rokowania z wieczystymi współużytkownikami gruntu mija się z prawdą ponieważ to nie były rokowania, tylko - narzucenie nam stanowiska E. 3/ Państwo K. według wiedzy odwołujących się - wyrazili zgodę, na rozbudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, a nie na posadowienie podziemnej linii kablowej [...] , 4/ nie zapewnienie im jako stronie czynnego udziału w postępowaniu skoro E. nie wyraziła zgody na ich słuszną propozycję polubownego załatwienia sprawy przedstawioną w piśmie z dnia [...]r., a Starosta G. nie wpłynął na zmianę jej stanowiska, 5/ nie uwzględniono art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 6/ decyzja została wydana na rzecz pełnomocnika wnioskodawcy tj. na rzecz Przedsiębiorstwa Elektrycznego "T." z siedzibą w S. będącego pełnomocnikiem E. Sp. z o.o. S. 7/ decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającego na rozbudowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia, mającego zasilić planowany budynek mieszkalny na terenie działki nr [...] nie dotyczy celu publicznego. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art.138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzją w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia wynika, że Wojewoda uznał, że treść zaskarżonej decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie narusza art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także ta narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda, po zacytowaniu art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że wynikające z art. 124 uprawnienia organu administracyjnego do ograniczenia prawa użytkownika wieczystego mogą być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody użytkownika wieczystego gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a użytkownikiem wieczystym nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia na nieruchomość. W wydanej decyzji organ pierwszej instancji zobligowany był do ścisłego określenia zakresu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego, co oznacza, że zakres ograniczenia winien wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa użytkownika wieczystego i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy uznał za niewystarczające, samo odwołanie się Starosty G. do decyzji Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istnienie przedmiotowej decyzji jest – zdaniem Wojewody - jedynie jedną z przesłanek niezbędnych do podjęcia negocjacji z użytkownikiem wieczystym, a w przypadku braku ugody, do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Sprecyzowanie to winno nastąpić w decyzji Starosty G. wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To w tej decyzji konieczne było określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony interes użytkownika wieczystego nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora sprowadzony do niezbędnego minimum. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji ogranicza sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości na posadowienie na tej nieruchomości podziemnej linii kablowej [...], cyt. "zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji. Warunki realizacji inwestycji, o której mowa w ust. 1 oraz szczegółowy przebieg podziemnej linii kablowej [...] określa decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r. znak:[...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...] r., znak:[...]". W ocenie organu drugiej instancji, decyzje Wójta Gminy W., na które powołuje się Starosta G. w żaden sposób nie określają szczegółowo przebiegu inwestycji. W decyzjach tych nie występują jakiekolwiek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości użytkowników wieczystych. Nadto w decyzjach tych widnieje zapis, że "inwestycja obejmuje budowę linii elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia od istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej z przejściem przez działki nr [...] obręb W. oraz przez działki nr [...],[...] w obrębie W." oraz że "planowana inwestycja realizowana będzie na terenie działek nr [...] położonych w obrębie W. oraz na terenie działek [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym W. Wojewoda za nietrafny uznał natomiast zarzut, że decyzja Starosty G. jest błędna albowiem ogranicza sposób korzystania z nieruchomości gruntowej na posadowienie podziemnej linii kablowej [...], natomiast decyzja Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy odnosi się do budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. Według organu decyzje Wójta Gminy W. odnoszą się do inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia od istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez pojęcie "budowa" należy rozumieć odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Wojewoda wskazał dalej, że prowadząc niniejsze postępowanie należy mieć na uwadze, treść art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm) , który stanowi, że użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać tak jak właściciel. Zatem jest to prawo chronione konstytucyjnie. Art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje, aby udzielone zezwolenie poprzedzone było rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że użytkownicy wieczyści gruntu G. i A. L. wielokrotnie wyrażali wolę ugodowego załatwienia sprawy z inwestorem stawiając określone warunki w piśmie z dnia [...] r. W ocenie organu drugiej instancji, pisma kierowane przez inwestora do G. i A. L., z dnia [...] r., trudno uznać za dokumentację z rokowań przeprowadzonych z użytkownikiem wieczystym albowiem w pismach tych inwestor bardzo ogólnikowo oświadcza, iż nie akceptuje propozycji przedstawianych przez użytkowników wieczystych nieruchomości bez podania przyczyny odmowy bądź zaproponowania innej formy polubownego załatwienia sprawy. Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w G. pełnomocnik inwestora oświadczył, że "nie wyraża zgody na nowe warunki polubownego załatwienia sprawy przedstawione przez Państwa L." w piśmie z dnia [...] r. Inwestor natomiast kierował odpowiedzi w przedmiotowej sprawie do Starostwa Powiatowego w G. bez informowania użytkowników wieczystych o zajętym stanowisku (pismo z dnia [...] r.) . W ocenie organu, inwestor naruszył przepis prawa materialnego tj. art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 w/w ustawy przeprowadza rokowania z użytkownikiem wieczystym. Tym samym Starosta G. niesłusznie uznał, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu strony, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z akt sprawy wynika, że wszystkie strony postępowania zostały prawidłowo poinformowane o przysługującym jej uprawnieniu wynikającym z art. 10 Kpa, między innymi pismem z dnia [...] r., znak:[...], z dnia [...] r. znak:[...], czego dowodem są dołączone do akt zwrotne potwierdzenia odbioru. Odnosząc się do zarzutu w części dotyczącej odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Wojewoda stwierdził, że trudno zgodzić się z użytkownikiem wieczystym. Zgodnie z art. 124 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.1 w/w ustawy. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust.4 w/w ustawy odnoszący się do uprawnienia do odszkodowania. Zatem sprawy związane z odszkodowaniem mogą być rozstrzygane po przeprowadzeniu czynności, o których mowa w art.124 ust.1, bowiem przed ich wykonaniem niemożliwe jest określenie powstałych szkód. Zgodnie z art. 128 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art.124, a więc mają charakter następczy. Wyżej opisana decyzja ostateczna została zaskarżona skargami wniesionymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez G. i A. L. oraz przez E. Sp. z o.o. w P. G. i A. L. złożyli skargę na uzasadnienie decyzji i wnieśli o uchylenie zaskarżonego uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uwzględnienia ich uwag oraz treści odwołania. Małżonkowie L. podnieśli, że niesłuszne i błędne jest stanowisko Wojewody nie uwzględniające ich zarzutu w zakresie rozbieżności między decyzją organu I instancji, która dotyczy posadowienia podziemnej linii kablowej [...], a decyzją Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnoszącej się do budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia od istniejącej napowietrznej linii energetycznej. Według skarżących treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w tej kwestii wyjaśniające pojęcie "budowa" sugeruje, że organ błędnie zrozumiał zarzut odwołania. Według tej strony skarżącej Wojewoda nietrafnie ocenił również zarzut odwołania kwestionujący żądanie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. E. Sp. z o.o. w P. zaskarżyła decyzję w całości zarzucając: I. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1) art. 11 kpa oraz z art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się wydając zaskarżoną decyzję, 2) art. 9 kpa poprzez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, 3) art. 6 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wymaganych ustawą elementów, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że postępowanie negocjacyjne przeprowadzone przez wnioskodawcę, a poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie spełnia warunków przewidzianych w tym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty E. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała na znaczenie art. 107 § 1 i 3 Kpa w aspekcie realizacji zasad ogólnych sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego zwłaszcza art. 6, 8 i 11 Kpa. W ocenie skarżącej analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona uzasadnienia sporządzonego zgodnie z ustawowymi wymogami. Nie wynika bowiem z niego dlaczego i na jakich podstawach faktycznych i prawnych opiera się organ II instancji przyjmując chociażby, że ograniczenie sposobu korzystania przedmiotowej nieruchomości nie może być określone poprzez szkic przebiegu planowanej inwestycji zamiast jego słownego opisu. Tym bardziej w sytuacji, gdy sprawa dotyczy linii kablowej, której przebieg najbardziej prawidłowo i konkretnie może oddać właśnie szkic wykonany przez uprawioną osobę, który organ I instancji przywołał jako załącznik do rozstrzygnięcia, a w którym na mapie sytuacyjno wysokościowej zaznaczono kolorem czerwonym przebieg linii. Skarżąca podniosła ponadto, że przepis art. 124 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnego uszczegółowienia trybu przeprowadzenia rokowań. Brak jest zatem woli ustawodawcy do szczególnego formalizowania tej procedury, a skoro tak – to przyjmowanie, że brak jest rokowań pomimo istnienia określonej korespondencji stron obejmującej kwestie będące przedmiotem niniejszego postępowania jest całkowicie nieuprawnione i narusza wskazany przepis prawa materialnego. Wojewoda w odpowiedzi na każdą z tych skarg wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Skarga G. i A. L. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. II SA/Sz 933/08, a skarga E. Sp. z o.o w P. otrzymała sygn. akt II SA/Sz 934/08. Postanowieniem z dnia [...]r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie sprawy i zarządził ich prowadzenie pod sygnaturą II SA/Sz 933/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Obie wniesione w niniejszej sprawie skargi są niezasadne. I. Co do skargi G. i A. L. Stawiany tą skargą zarzut rozbieżności co do rodzaju i sposobu przeprowadzenia przez sporną nieruchomość kabla elektroenergetycznego występującej między decyzją organu I instancji, a decyzją Wójta Gminy W. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, aczkolwiek jest częściowo zasadny, to jednak nie może prowadzić do pożądanego skargą skutku. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchyla zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy stwierdzi, że naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zaistniała. Organ odwoławczy w odniesieniu do tego zarzutu, jak trafnie podnieśli to skarżący, w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł argumentację niejasną, co sugeruje, że błędnie zrozumiał zarzut. Jednakże decydujące dla oceny omawianego zarzutu jest rozważenie jak przedmiotowa inwestycja opisana została w decyzji Wójta Gminy W. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ta bowiem decyzja, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym jest wiążąca dla organu orzekającego w przedmiocie ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod względem zakwalifikowania określonej inwestycji do inwestycji celu publicznego oraz pod wzglądem jej lokalizacji. Pozostałe natomiast kwestie mogące mieć znaczenie przy ustaleniu granic czasowych i przestrzennych ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) należą do kwestii, które powinny być sprecyzowane w decyzji ograniczającej to prawo. Właśnie między innymi z powodu nieprecyzyjnego określenia przez organ I instancji przebiegu linii elektroenergetycznej dla której to inwestycji zostało wydane rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 124 ust.1 u.g.n. Wojewoda , podzielając argumentację małżonków L. uchylił decyzję organu I instancji. Natomiast nie ma w niniejszej sprawie wątpliwości, co do tego, że decyzja organu I instancji ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości gruntowej udzieliła zezwolenia na posadowienie na tej nieruchomości, "podziemnej linii kablowej [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji" przy czym powołał się na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...]r. Nr [...]. W decyzji zmieniającej z dnia [...]r. dokonano zmian nie tylko w zakresie numeracji działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, ale także zmieniono opis samej inwestycji w stosunku do pierwszej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]r. poprzez dodanie na str. 1 pkt 1 po wyrazach: "linii elektroenergetycznej" wyrazu: "kablowej", a także poprzez zmiany opisu obszaru realizacji inwestycji i jej przebiegu na str. 2 pkt 3 wyznaczonego kolorem czerwonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji. Ze zmiany pierwotnej decyzji wynika zatem, że organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie powinien mieć na uwadze przy orzekaniu załącznik graficzny do decyzji wydanej na podstawie art. 155 Kpa z dnia 26 kwietnia 2007r. Załącznik ten jak wynika z zawartych w nim opisów oznaczeń i uwag dotyczy ułożenia kabla [...] przewidzianego do ułożenia w rurach ochronnych na głębokości układania – [...] m. W tej zaś sytuacji nie ma wskazanej przez skarżących rozbieżności między zaskarżoną decyzją, a decyzją lokalizacyjną inwestycję celu publicznego, zaś wątpliwości w zakresie zgodności z prawem decyzji organu I instancji znalazły swoje uwzględnienie w podjęciu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zarzut naruszenia art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami także jest chybiony. Wbrew przekonaniu skarżących, dokonana w zaskarżonej decyzji interpretacja zagadnienia związanego ze sposobem naprawienia przez inwestora szkody w przypadku jej wyrządzenia jest zgodna z prawem, podobnie jak i stanowisko organów orzekających w sprawie o braku podstaw do orzekania ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego za odszkodowaniem. W kwestii tej stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego jest niekontrowersyjne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela interpretację art. 128 ust.4 w związku z art. 124 ust. 1 dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2007r. sygn. I OSK 138/06. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do identycznego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdził; "Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 ustawy, który to przepis określa, że przysługuje właścicielowi, czy użytkownikowi wieczystemu odszkodowanie w przypadku poniesienia szkody przy zakładaniu lub przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń pokreślonych w ust. 1. Skarżący nie zwrócili jednak uwagi na treść art. 129 ust. 5 ustawy. W myśl bowiem tego przepisu starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 4, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 ustawy. Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy nie ustala od razu i odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie pokreślonych czynności ciąży, stosownie do ust. 4 art. 124 ustawy, obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ustawy". Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi należało zatem orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. II Co do skargi E. Sp. z o.o. w P.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego w kolejnych ustępach wskazanego przepisu ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowania dolegliwości jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba wskazane w art. 124 ust.3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Wbrew wywodom skargi, okoliczność, że w tym przepisie nie zostały wprost zakreślone żadne granice lub warunki tych rokowań, poza nałożeniem na wnioskodawcę obowiązku złożenia wraz z wnioskiem dokumentów z przeprowadzonych rokowań – nie może być interpretowana w sposób prezentowany w skardze tj. jako przejawu nieprzywiązywania przez prawodawcę wagi do czynności rokowań. Taka wykładnia jest sprzeczna z ratio legis omawianego przepisu, a poza tym sugeruje, że ustawodawca był nieracjonalny, skoro sam nie przywiązuje wagi do normy, którą ustanowił. Tymczasem brak zakreślenia ścisłych ram prawnych rokowań, które powinny poprzedzać wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest przejawem celu, któremu rokowania te mają służyć. Skuteczne rokowania powinny bowiem doprowadzić do zawarcia umowy cywilnoprawnej, określającej sposób ograniczenia i jego warunki zgodnie z wolą zainteresowanych stron, a tej przecież nie można określić w drodze przepisu prawa administracyjnego materialnego. Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 21 Konstytucji RP własność podlega ochronie, a jej odjęcie lub ograniczenie możliwe jest tylko w granicach ustaw, co oznacza, że niedopuszczalna jest wszelka rozszerzająca interpretacja przepisów ustawowych zezwalających na ingerencję w to prawo. Użytkowników wieczystych (współużytkowników wieczystych nieruchomości) w odniesieniu do przepisów dotyczących wywłaszczenia i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy traktować na równi z właścicielem nieruchomości. Konsekwencją tak pojmowanych granic ochrony prawa własności i prawa użytkowania wieczystego jest powinność przestrzegania reguł postępowania przewidzianych ustawą zezwalającą na określoną w niej ingerencję, w drodze decyzji administracyjnej, w to prawo. Skoro zatem ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku, to obowiązku tego nie można bagatelizować. Artykuł 124 ust. 3 odczytywany łącznie z art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że rokowania mają na celu przede wszystkim ochronę interesu właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości), skoro art. 124 ust.1 uzależnia uchwalenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości od braku zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji liniowej zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub zgodnej z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Analiza materiałów zgromadzonych przez organ I instancji, a przedłożonych przez pełnomocnika skarżącej Spółki wraz z wnioskiem, jak i pozyskanych przez Starostę (rozprawa administracyjna, pisma stron) wskazuje na trafność stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie nie przeprowadzono rokowań w rozumieniu art. 124 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie chodzi tu o formę utrwalenia rokowań, które mogą odbyć się w drodze wymiany pism, sporządzenia protokołu ze spotkania lub notatek z rozmów telefonicznych. W dobie rozwoju technik audiowizualnych i elektronicznych może sobie wyobrazić utrwalenie rokowań w formie nagrania audiowizualnego czy wymiany korespondencji drogą elektroniczną, jednakże o rokowaniach w rozumieniu art. 124 ust.3 będzie można mówić tylko wówczas, gdy z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji będzie wynikała rzeczywista wola stron załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. Postawa skarżącej Spółki polegająca na wystąpieniu z pytaniem o zgodę do współużytkowników wieczystych a następnie, przy zgodzie małżonków K. oraz podaniem warunków zgody przez małżonków L., złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej bez chociażby wyjaśnienia dlaczego odrzuca takie stanowisko współużytkowników wieczystych, trafnie została oceniona przez Wojewodę jako dyktat E. Sp. z o.o. w P. Organ I instancji podejmował próby, ugodowego załatwienia sprawy, między innymi dwukrotnie wyznaczając rozprawę administracyjną, jednakże każde warunki proponowane przez małżonków L. trafiały w próżnię, tak jakby inwestor z góry złożył, że uzyska dla siebie korzystną decyzję administracyjną bez potrzeby układania się ze współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Już w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółka zmieniła koncepcję realizacji inwestycji z linii napowietrznej na ułożenie kabla w ziemi. Istotne jest przy tym, że zmiana ta nie została poprzedzona rokowaniami przeprowadzonymi przez inwestora, to organ I instancji dążył do ustalenia jakie jest stanowisko współużytkowników wieczystych w tej kwestii. W tych okolicznościach, dokonana przez skarżącą próba podważenia stanowiska organu II instancji odnośnie do oceny ustalonego przez Starostę ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości jest całkowicie chybiona. Nie jest zgodne z prawem w stanie faktycznym sprawy odwoływanie się do załącznika graficznego do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Takie określenie spornego ograniczenia stwarza bowiem dla współużytkowników wieczystych stan niepewności co do czasookresu robót oraz umiejscowienia w topografii ich działki przebiegu kabla elektroenergetycznego. Niedopuszczalność takiego określenia wynika również z tego, że w przypadku kolejnej zmiany koncepcji, przebiegu inwestycji, wystarczyłoby uzyskanie przez inwestora tylko zmiany decyzji lokalizacyjnej, a to prowadziłoby do naruszenia granic gwarantowanej konstytucją ochrony prawa własności. W ocenie Sądu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ustęp 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi wynikać z sentencji tej decyzji w taki sposób, który jest zrozumiały dla inwestora, dla współwłaściciela (użytkownika wieczystego)nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym, z sądem włącznie. Prawidłowe wskazanie na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma niebagatelne znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć takich jak przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości. Podzielając stanowisko organu II instancji, co do stwierdzonych uchybień, którym obarczona jest decyzja Starosty nie dopatrzył się Sąd w zaskarżonej decyzji zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, wynika jednoznacznie, jakie były powody uchylenia decyzji organu I instancji. Nawet gdyby stanąć na stanowisku, że kwestionowane skargą uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest fragmentami nie dość precyzyjne czy zbyt ogólnikowe, to taki mankament nie może doprowadzić do pożądanego skargą skutku. Oceniając zgodność z prawem uzasadnienia decyzji administracyjnej trzeba mieć na uwadze treść art. 107 § 3 Kpa, który wskazuje jakie elementy uzasadnianie to powinno zawierać, nie należy zaś skupiać się na samej stylistyce zawartej w nim argumentacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 Kpa, skoro wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z drugoinstancyjną oceną zaszłości dotyczących rokowań i opisu w sentencji decyzji Starosty sposobu ograniczenia prawa współużytkowania wieczystego nie oznacza, że uzasadnienie narusza prawo i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna narusza art. 138 § 2 Kpa. Skoro wniosek inwestora nie został poprzedzony właściwymi rokowaniami, zaś ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało w decyzji ustalone, gdyż za takowe nie można uznać odesłania do załącznika do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, to znaczy, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone znacznym zakresie. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku ,że zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z prawem materialnym jak i przepisem procesowym, który został powołany w jej podstawie prawnej. Z powyższych względów również ta skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.