III SA/Gd 254/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi Apteki Centralnej "A". T. Spółki Jawnej z siedzibą w M., D. B., Z. P., A. I., "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C.,A. F., M. C., A. P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 22 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu bytowskiego 1. stwierdza nieważność § 2 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 22 grudnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżących: a) Apteki Centralnej "A". T. Spółki Jawnej z siedzibą w M., D. B., Z. P., A. I., "B" Spółki z o. o. w C. kwoty po 317 ( trzysta siedemnaście ) złotych tytułem zwrotu wpisu i opłaty od pełnomocnictwa, b) A. F., M. C., A. P. solidarnie kwotę 317 ( trzysta siedemnaście ) złotych tytułem zwrotu wpisu i opłaty od pełnomocnictwa, c) Apteki Centralnej A". T. Spółki Jawnej z siedzibą w M., D. B., Z. P., A. I., "B" Spółki z o. o. w C., A. F., M. C., A. P. solidarnie kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku może być wykonana. Uchwałą z dnia 22 grudnia 2009r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...] Rada Powiatu określiła harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...], zgodnie z §1uchwały. W § 2 uchwały zobowiązano apteki ogólnodostępne funkcjonujące na terenie miasta B. oraz miasta M. do uczestnictwa w pełnieniu dyżurów nocnych w dni powszednie oraz całodobowych w dni wolne od pracy, przez jedną z aptek z terenu danego miasta zgodnie z grafikiem ustalonym co kwartał przez właściwą Okręgową Izbą Aptekarską . Jako prawną podstawę uchwały wskazano przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Po wezwaniu Rady Powiatu do usunięcia naruszenia przez uchylenie § 2 uchwały i po otrzymaniu negatywnego stanowiska Rady w tym przedmiocie skarżący – "A" Spółka Jawna z siedzibą w M., D. B., Z. P., A. I., "B" Spółka z o.o. w C., A. F., M. C., A. P. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2. W skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały, zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne oraz naruszenie art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie uzasadnionych interesów przedsiębiorców prowadzących apteki na terenie M. W opinii skarżących zaskarżona uchwała nie uwzględnia przesłanki określenia rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych jaką jest dostosowanie tego rozkładu do potrzeb ludności. Przed podjęciem uchwały skarżący oraz [...] Izba Aptekarska w K. wyrazili swoje stanowisko w sprawie. Wskazali, że ludność w niewielkim stopniu korzysta z nocnych dyżurów aptek oraz w dni wolne od pracy. Ta przesłanka nie została jednak rozważona przed podjęciem uchwały. Rada Powiatu nie podała także w jaki sposób dokonała oceny, iż dostęp do aptek w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy odpowiada faktycznemu zapotrzebowaniu ludności, czym naruszyła przepis art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Ponadto skarżący podnieśli, iż w odniesieniu do przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne brak jest normatywnego określenia pojęcia "dyżurów". Zatem nie ma możliwości zastosowania się do uchwały, której treść nie jest jednoznaczna i wymaga wykraczającej poza ramy uchwały interpretacji. Skarżący wyjaśnili także, że brak w § 2 uchwały określonego rozkładu czasu pracy aptek nie odpowiada unormowaniu art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. Ustawa Prawo farmaceutyczne nie przewiduje prawa do scedowania na inny podmiot kompetencji do określenia "dyżurów nocnych i całodobowych". Rada Powiatu nie miała więc prawa do delegowania na rzecz organu samorządu zawodowego farmaceutów uprawnienia do ustalenia rozkładu czasu pracy aptek na terenie powiatu. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, 20, 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP skarżący podali, iż konieczną przesłanką podjęcia uchwały w przedmiocie rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych powinno być nie tylko rozważenie faktycznych potrzeb ludności, ale także zapoznanie się z możliwością zapewnienia obsad apteki przez magistra farmacji w planowanych godzinach pracy aptek. Realizacja uchwały dla aptek prowadzonych jednoosobowo przez ich właścicieli posiadających tytuł magistra farmacji jest praktycznie niemożliwa. W niektórych przypadkach oznaczałoby to pracę bez przerwy przez kilka dni z rzędu lub przez kilka dni w tygodniu. Odpowiadając na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem zarzuty skarżącej nie są zasadne. Podjęcie uchwały podyktowane było koniecznością aktualizacji informacji o obecnie funkcjonujących na terenie powiatu [...] aptekach ogólnodostępnych. Ponadto skarżona uchwała uwzględnia potrzeby lokalnej ludności polegające na możliwości jak najlepszego i najszybszego dostępu do niezbędnej pomocy farmaceutycznej. Wzięto także pod uwagę sytuacje nadzwyczajne, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Zdaniem Rady niska frekwencja klientów w porze nocnej czy w dni wolne od pracy nie może oznaczać zwolnienia wszystkich aptek z obowiązku pełnienia dyżurów. Ustalając harmonogram dyżurów aptek należy mieć na uwadze przypadki szczególnego zapotrzebowania na leki. Podjęcie uchwały poprzedzone zostało wystąpieniem o opinię do wszystkich wymaganych przez prawo podmiotów, tj. wójtów i burmistrzów gmin z trenu powiatu [...] i samorządu aptekarskiego. Włodarze Gminy M., Gminy T. oraz Gminy B., których mieszkańcy korzystają z usług aptek miasteckich wyrazili negatywną opinię w sprawie skrócenia dyżurów nocnych, pełnionych przez apteki z M. Opinie jednak, zgodnie z art. 94 ustawy, nie miały charakteru wiążącego. Podlegały ocenie organu podejmującego uchwałę. Za niezasadny uznano również zarzut użycia w uchwale terminu "dyżur nocny" i "dyżur całodobowy". Zdaniem Rady zastosowanie takiego sposobu uregulowania rozkładu godzin aptek w żadnym stopniu nie powoduje jego niewykonalności, bowiem zobowiązuje się apteki do uczestnictwa w pełnieniu dyżurów nocnych w dni powszednie oraz całodobowych w dni wolne od pracy. Dyżury te mają być pełnione przez jedną z aptek z terenu danego miasta zgodnie z grafikiem. Zatem uchwała nie nakazuje konkretnemu podmiotowi pełnienia dyżuru w danym terminie, lecz zobowiązuje do uczestnictwa w pełnieniu dyżurów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała w zaskarżonej części jest niezgodna z prawem. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący. Skarżący są natomiast podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne na terenie powiatu [...], których interes prawny został uchwałą naruszony- uregulowania w niej zawarte dotyczą skarżących w sposób bezpośredni. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia, wobec czego jej wniesienie pociąga za sobą przeprowadzenie merytorycznej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały- przy czym podkreślenia wymaga, że jedynie w zaskarżonej jej części, tj. dotyczącej § 2. Skarżący zarzucają, że w § 2 uchwały brak w istocie określenia czasu pracy aptek oraz że Rada Powiatu nie miała prawa do delegowania na rzecz organu samorządu zawodowego farmaceutów uprawnienia do ustalenia rozkładu czasu pracy. Art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne ( t.j. Dz. U. 2008r. , Nr 45, poz.271 ze zm.) stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 94 w/w ustawy rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Ustawa wyraźnie mówi o ustaleniu przez radę powiatu rozkładu godzin pracy aptek, tymczasem w uchwale zobowiązano apteki do uczestnictwa w pełnieniu dyżurów nocnych w dni powszednie oraz całodobowych w dni wolne od pracy. Uchwała nie zawiera jednak definicji pojęcia "dyżur", ani też nie wskazuje w jakich godzinach ma być on pełniony. Użycie określeń "dyżur nocny w dni powszednie" oraz "dyżury całodobowe w dni wolne od pracy" nie wyjaśnia , w jakich godzinach poszczególne apteki mają pracować pełniąc dyżur nocny w dni powszednie czy też całodobowy w dni wolne od pracy, bowiem apteki – jak wynika z § 1 uchwały - w różnych godzinach w dni powszednie zaczynają i kończą pracę, podobnie jest w soboty, w które ponadto jedna z aptek nie pracuje w ogóle . Poddana kontroli sądowej uchwała w zaskarżonej części uchybia w tej sytuacji zasadom techniki legislacyjnej, zgodnie z którymi prawo – szczególnie nakładające obowiązki – nie może nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Ustawa Prawo farmaceutyczne nie zawiera ponadto zapisu , z którego można wywieść prawo rady powiatu do upoważnienia innego podmiotu do skonkretyzowania godzin pracy aptek ogólnodostępnych tak, jak uczyniła to Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale. O ile nawet taka praktyka miała miejsce do chwili obecnej , nie zmienia to faktu, że zapis art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne w tej części jest stanowczy i jasny- rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu. W tej sytuacji niewątpliwe jest, że uchwała w zaskarżonej części narusza art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania rozkładu godzin pracy aptek do potrzeb ludności. Choć przedmiotowa uchwała nie określiła w istocie wyraźnie godzin pracy aptek w porze nocnej , niedziele i święta, to ideą § 2 uchwały było zapewnienie dostępności świadczeń w tym okresie przez cały czas. Skarżący uważają natomiast, że także w tych porach godziny pracy aptek powinny być ustalane w zależności od potrzeb ludności, a ich zdaniem taka potrzeba na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie zachodzi. W ocenie Sądu intencją ustawodawcy, który w art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności ("dostosowany do potrzeb ludności" , "zapewniać dostępność świadczeń" ) było zapewnienie dostępności świadczeń w całej porze nocnej , w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Sformułowanie zawarte w omawianym przepisie pozwala twierdzić, że wskazane w ustawie zadania zostały przewidziane dla dwóch odmiennych sytuacji. Jedną jest świadczenie usług przez apteki w zwykłych warunkach, drugą - świadczenie usług w porze nocnej , niedziele, święta i dni wolne od pracy. W tym ostatnim przypadku nie sposób zbadać potrzeb ludności , skoro nie można przewidzieć wystąpienia zdarzenia pociągającego za sobą konieczność skorzystania z usług apteki. Należy też mieć na względzie, że art. 96 ust. 2 Prawa farmaceutycznego zezwala na wydanie przez farmaceutę w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia lub życia produktu leczniczego zastrzeżonego do wydawania na receptę, bez recepty lekarskiej. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia. Co do zasady Sąd podziela podobny do powyższego pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 185/06 ( LEX nr 209387). Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. Dz. U. z 2007 r. , Nr 155, poz.1095 ze zm.) , który stanowi, że wykonując swoje zadania (...) właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy - przez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w tę swobodę i prawo własności. Choć przy ustalaniu czasu pracy aptek ogólnodostępnych niewątpliwie istotna jest faktyczna możliwość realizacji przez konkretną aptekę dostępności do leków i materiałów medycznych przez całą dobę w określone dni w roku , to jednak ustawa Prawo farmaceutyczne zawiera uregulowania, nakazujące kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy podczas jego nieobecności spowodowanej chorobą lub urlopem, by zapewnić dostęp do świadczeń ( art. 88 ust. 4) . Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w przywołanym wyżej wyroku z dnia 3 października 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że taka sytuacja oznacza- w powiązaniu z rolą apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego oraz z treścią art. 94 ust. 1 ustawy i ustawowymi gwarancjami mieszkańców powiatu do dostępności świadczeń pełnionych przez apteki także w nocy i dni wolne od pracy- że ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne od indywidualnych warunków, w jakich dana apteka funkcjonuje. Realizacja świadczeń w porze nocnej i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych , a od kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy , by placówka mogła obowiązek ten realizować. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i konstytucyjnych praw skarżących jest bezzasadny. Mając na uwadze fakt, że uchwała w zaskarżonej części narusza art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części , tj. w § 2. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Oznacza to, że Sąd może w przypadku uwzględnienia skargi nie tylko wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, ale też określić, że zaskarżony akt może być wykonany. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały spowodowałoby , że w porze nocnej i w dni wolne od pracy apteki na terenie powiatu [...] nie pracowałyby - nie byłoby żadnej podstawy prawnej do ich funkcjonowania w tym czasie. Taka sytuacja powodowałaby brak zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, wbrew ustawowemu uregulowaniu zawartemu w art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona uchwała może być wykonana.