II OSK 338/11

Dnia 15 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 610/10 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Warszawie oddalił skargę H.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia dokumentów dotyczących budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną w zakresie segmentu 3z, na działkach nr A, B, C, D, E, F, G, H obr. [...] przy ul. F. w K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiatu G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nałożył na inwestora: J.H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia dokumentów dotyczących wymienionej wyżej budowy. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa budowa jest realizowana w sposób istotnie obiegający od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę oraz w decyzjach je zmieniających. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.H. zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego. Podniósł on, że obowiązek sporządzenie i przedstawienie dokumentów został nałożony na niego, mimo iż nie jest on inwestorem od 2006 r. w związku ze sprzedażą działek, na których znajdować ma się inwestycja. Zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiatu G. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i zastosował właściwe przepisy materialnoprawne, jednakże wątpliwość organu II instancji budzi nałożenie na J.H. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy nie jest on już właścicielem przedmiotowych budynków. Zgodnie bowiem z art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest możliwe nałożenie przedmiotowych obowiązków na inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością. Zatem adresatami omawianej decyzji powinni być właściciele poszczególnych nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.S. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że osobą zobowiązaną do wykonania nałożonych przez organ obowiązków jest skarżąca, a nie inwestor J.H. Skarżąca podniosła, że działka nr D jest jej wyłączną własnością, nigdy jednak nie złożyła ona wniosku o przeniesienie na jej rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji inwestorem jest tylko J.H. i na niego powinien być nałożony przedmiotowy obowiązek, gdyż skarżąca nie była nigdy inwestorem. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że trafnie organ odwoławczy ustalił, iż nałożenie przez organ l instancji na J.H. obowiązków określonych w decyzji budzi poważne wątpliwości, ponieważ w dniu 26 czerwca 2006 r. sprzedał on działkę nr D obr. [...] zabudowaną budynkiem położonym przy ul. F. w Krakowie H.S. i T.S. na wspólność majątkową małżeńską, a aktualnie działka ta stanowi wyłączną własność H.S. Skarżąca z chwilą nabycia przedmiotowego obiektu stała się właścicielem i inwestorem tego obiektu. W związku z tym J.H. nie ma obecnie żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości i tym samym brak jest podstaw do nałożenia na niego wymienionych wyżej obowiązków. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest uprawniona do użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 lipca 2009 r. Oznacza to że z chwilą przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania zakończył się już proces budowlany i od tego momentu nie występuje już inwestor. Sąd podkreślił, że przepis art. 52 Prawa budowlanego określa podmioty zobowiązane do wykonania nakazanych przez organ czynności i stosownie do tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zatem w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na inwestorze, a w drugiej kolejności, gdy nie ma inwestora, zobowiązanymi będą właściciel lub zarządca obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.S. domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast w uzasadnieniu tej skargi strona zarzuciła również naruszenie art. 52 wymienionej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.H. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie, że inwestor zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych J.H. zrealizował te budynki przy ulicy F. w K. z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie przewidziane w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b.). W związku z tym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 wymienionej ustawy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas prac budowlanych wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także z uwzględnieniem koniecznych do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zaistniały w sprawie spór dotyczy, przede wszystkim tego, kto powinien być zgodnie z art. 52 p.b., adresatem tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił w tej kwestii stanowisko organu odwoławczego, że wadliwe było skierowanie decyzji do inwestora J.H.. Z bezspornych w sprawie okoliczności wynika, iż sprzedał on zabudowane działki z wybudowanymi segmentami szeregowej budowy jednorodzinnej osobom, na rzecz których inwestycja ta była realizowana. W sprawie jest więc bezsporne, że obecnie J.H. nie posiada żadnych własnych praw do wybudowanych obiektów oraz że właścicielką budynku oznaczonego nr [...] przy ulicy F. jest wnosząca skargę kasacyjną H.S., która z T.S. nabyła w dniu 28 czerwca 2006 r. działkę nr D wraz z istniejącym na niej budynkiem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 52 p.b. H.S. podała, że nie była inwestorem należącego do niej budynku, nie otrzymała pozwolenia na budowę i pozwolenie to nie zostało też przeniesione przez J.H. na jej rzecz. Nie była więc stroną postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę i nie może przedstawić żądanych dokumentów, gdyż J.H. odmówił jej udostępnienia dokumentów związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Skarżąca jest więc zdania, że obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. powinny obciążać – zgodnie z art. 52 p.b. – inwestora J.H.. Zarzut naruszenia art. 52 p.b. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest nieuzasadniony. Wymieniony przepis wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 p.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji do właściciela nie naruszyło przepisu art. 52 p.b. Obowiązek doprowadzenia należącego do niego budynku nie wynika z faktu, że był on stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę ani z tego, że obowiązki wynikające z tej decyzji zostały na niego przeniesione (gdyż takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca), lecz z faktu, że jest on właścicielem budynku nabytego z określoną wadą prawną. Budynek ten został bowiem wzniesiony niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i jego właściciela obciążają z tego tytułu obowiązki związane z zalegalizowaniem stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zgodnie z decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 lipca 2009 r. uzyskała ona uprawnienie do użytkowania nabytego budynku, co zakończyło wykonywanie robót budowlanych i uniemożliwia wydawanie decyzji na podstawie art. 51 p.b. Kwestia ta nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu i nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Wyrokiem tym WSA w Krakowie stwierdził bowiem tylko, że brak było podstaw do kierowania decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. do J.H. i dlatego oddalił skargę od decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję skierowaną do byłego inwestora. Sąd nie rozstrzygał przy tym, gdyż nie było to przedmiotem postępowania, czy w warunkach rozpoznawanej sprawy zgodne z prawem jest nakładanie obowiązków służących zalegalizowaniu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę na obecną właścicielkę wybudowanego budynku. W sprawie nie zaistniały więc zarzucone skargą kasacyjną naruszenia prawa. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.