II SA/Kr 610/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia dokumentów skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia 9 lipca 2009r. znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nałożył na inwestora: J. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia następujących dokumentów dotyczących budowy zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną w zakresie segmentu 3z, na działkach nr "1’, "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8" obr. [...] przy ul. Abp. Z. w K., realizowanego w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń z dnia 10.04.2003r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę zmienionej decyzjami: - Prezydenta Miasta K. nr [...] z dn. 14.06.2005r. znak: [...], - Prezydenta Miasta K. nr [...] z dn. 09.11.2005r. znak: [...], i przeniesioną na rzecz nowych inwestorów decyzjami: - Prezydenta Miasta K. nr [...] z dn. 13.07.2004r. znak: [...], - Prezydenta Miasta K. nr [...] z dn. 06.09.2004r. znak: [...], - Prezydenta Miasta K. nr [...] z dn. 27.03.2006r. znak: [...], 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, oraz zaświadczeniami o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym zgodnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 05.05.2000r. znak: [...] wydanej przez prezydenta Miasta K.. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane do w/w projektu budowlanego należy dołączyć: - oświadczenie projektanta a także sprawdzającego (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń i legitymującego się zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, aktualnym na dzień sporządzania projektu) o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, mając na uwadze art. 20 ust. 1 w/w ustawy Prawo budowlane, w tym zgodności zespołu obiektów określonych w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ podał, że w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20.02.2007r., stwierdzono, że inwestor J. H. przeprowadził następujące roboty budowlane w warunkach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego: - podpiwniczenie segmentu "3z" - wykonanie garażu w poziomie w budynku nr [...], - likwidacja (zamurowanie) bram garażowych w budynkach, wchodzących w skład segmentu "3z" i zamontowanie w ich miejsce okien (poza budynkami nr [...] i [...]). Tym samym mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te zobowiązują inwestora do doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno - budowlanymi oraz do stanu zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania obiektu. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane PINB w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 13.05.2009r. znak: [...], wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z przedmiotową budową zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył obowiązek przedłożenia w [...] Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z infrastrukturą techniczną i ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno budowlanymi i wiedzą techniczną wraz z określeniem ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę przedmiotowego budynku. Dokumenty żądane przez PINB nie zostały złożone do dnia dzisiejszego. Żądany niniejszą decyzją projekt budowlany zamienny będzie stanowić materiał dowodowy niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. H., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 51 ust 1 pkt 3 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając skargę podał, że obowiązek został nałożony na odwołującego pomimo tego, że nie jest on inwestorem powyższej budowy od roku 2006, kiedy to sprzedał wszystkie działki wchodzące w skład objętej decyzją nieruchomości, a zatem nie jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wszyscy nabywcy uzyskali od odwołującego wymagane prawem pisemne zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została przez organ całkowicie pominięta przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W treści decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do faktu zmiany inwestorów tj. M. i M. B. oraz E. i A. W., którzy wszelkie formalności doprowadzili do końca zgodnie z ustawą Prawo budowlane. Nadto art. 52 prawa budowlanego wskazuje podmioty, które są zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami wydanymi w postępowaniu naprawczym (art. 51). Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca budynku. Racjonalna interpretacja wskazuje, że realizacją powyższych czynności powinien zostać obarczony ten ze wskazanych podmiotów, który sam dopuścił się lub na zlecenie, którego dokonano samowoli budowlanej. Do tego podmiotu powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności. Decyzją z dnia 26 lutego 2010r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając w oparciu o art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. l pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że PINB w K. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i zastosował właściwe przepisy materialnoprawne, jednakże wątpliwość organu II instancji budzi nałożenie na J. H. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nie będącego już właścicielem przedmiotowych budynków. Nie jest bowiem możliwe nałożenie obowiązku określonego w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane na inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.06.2008r. sygn. akt II SA/Kr 388/08, LEX nr 509864, wyrok NSA z dnia 27.03.2007r. sygn. akt II OSK 522/06, LEX nr 339391). "Z chwilą sprzedaży nieruchomości (...) wszystkie prawa i obowiązki związane z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem (...) przechodzą na nowego właściciela działki. Nowy właściciel jest następcą prawnym skarżącego, a zarazem stroną i adresatem decyzji administracyjnej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.09.2007r. sygn. akt VII SA/Wa 463/07, Legalis). Art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wyjaśnia do kogo winien być kierowany nakaz w pierwszej kolejności, to nie może być kwestionowane, że osobą, którą obciąża przede wszystkim obowiązek dokonania zawartych w decyzji czynności jest inwestor (sprawca samowoli), a dopiero wówczas, gdyby osoby tej nie można było ustalić względnie gdyby ustalono, że osoba ta nie dysponuje już tytułem prawnym do obiektu i nie użytkuje tego obiektu - adresatem decyzji winien być właściciel lub działający w imieniu właściciela zarządca" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.02.2007. sygn. akt II S.A./G1 670/06, Legalis). Zatem organ l instancji błędnie ustalił zobowiązanego wskazując na J. H., gdyż nie posiada uprawnień do przedmiotowej inwestycji. Adresatami skarżonej decyzji winni być właściciele poszczególnych budynków. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ l instancji powinien rozważyć możliwość rozdzielenia postępowania o sygnaturze: [...] na odrębne postępowania dotyczące każdego z budynków, ze względu na inne osoby zobowiązane oraz inny zakres dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła H. S., zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane przez bezpodstawne przyjęcie, że osobą zobowiązaną do wykonania nałożonych przez organ obowiązków jest skarżąca a nie inwestor J. H.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wskazała, że w zakresie działki nr "4" wyłączną właścicielka jest skarżąca, która nie złożyła nigdy wniosku o przeniesienie na jej rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10.04.2003r. W konsekwencji inwestorem jest tylko J. H. i na niego powinien być nałożony obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, bo skarżąca nie była nigdy tym inwestorem. Podała też, że WINB w K. decyzją z dnia 13.07.2009r.znak: [...] stwierdził uprawnienie skarżącej do użytkowania budynku objętego zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo ustroju sądów administracyjnych ( Dz U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08. 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134§ 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych, w tym do wydawania decyzji lub innych aktów rozstrzygających sprawę co do istoty, albo kończących formalnie postępowanie administracyjne. Wady postępowania skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia 26 lutego 2010r. znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak też decyzji organu I instancji- Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.-Powiat Grodzki nr [...] z dnia 9 lipca 2009r. znak: [...], uznał, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu l instancji jest zasadna, gdyż decyzja ta nie narusza prawa. Organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy z d. 7.07.1994 . Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych określonych w przepisie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane odnosi się do doprowadzenia do zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa a wart. 50 ust.1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z akt sprawy organ l instancji spełnił wymóg zachowania dwumiesięcznego terminu określonego w przepisie art. 51 ust. 1, ponieważ PINB w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 13.05.2009 r. znak: [...], wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z przedmiotową budową, ustalił wymagania związane z niezbędnymi zabezpieczeniami oraz nałożył wykonanie określonych obowiązków w termie do 30 dni od daty doręczenia postanowienia, a w dniu 9.07.2009 r. organ Instancji wydał decyzję. Trafnie organ odwoławczy ustalił, iż nałożenie przez organ l instancji na byłego inwestora J. H. obowiązków określonych w decyzji budzi poważne wątpliwości, ponieważ J. H. w dniu 26.06.2006 r. sprzedał przedmiotową działkę nr "4" obr. [...] zabudowaną budynkiem położonym przy ul. Abp. Z. w K., H. S. i T. S. jako ich wspólność majątkową małżeńską, a aktualnie stanowiącą własność H. S. ( wyrys i wypis z mapy ewid. gruntów z dnia 5.05.2009r.). Skarżąca z chwilą nabycia przedmiotowego obiektu stała się właścicielem i inwestorem tego obiektu. W związku z tym J. H. nie ma obecnie żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości nr "4" i tym samym brak jest podstaw do nałożenia na niego obowiązków. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest uprawniona do użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji WINB w K. z dnia 13.07.2009r. znak: [...] ( k.78 akt adm.). Oznacza to że z chwilą przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania zakończył się już proces budowlany i od tego momentu nie występuje już inwestor. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane określa podmioty zobowiązane do wykonania nakazanych przez organ czynności i stosownie do tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 a oraz art. 51. Zatem w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na inwestorze, a w drugiej kolejności, gdy nie ma inwestora, zobowiązanymi będą właściciel lub zarządca obiektu. Sąd dokonując oceny zebranego materiału dowodowego uznał, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a, i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ organ ten wskazał fakty, na których się oparł oraz zastosował prawidłową podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy zasadnie orzekł, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Należy zwrócić tu uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w przepisie art. 15 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, że osobą na którą organ administracji powinien był nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentów był tylko i wyłącznie inwestor a nie skarżąca, to zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony, ponieważ inwestor J. H. nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości nr "4", tylko skarżąca jako jej właścicielka. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do obciążania tymi obowiązkami poprzedniego inwestora, tym bardziej, że skarżąca uzyskała decyzję o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowej nieruchomości, a z takim wnioskiem złożonym w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, może wystąpić tylko inwestor. Natomiast wszelkie inne roszczenia wynikające z tego tytułu strony będą mogły dochodzić przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego sąd w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.