II OSK 518/11

Dnia 10 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 604/10 w sprawie ze skargi P. N. na postanowienie Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 604/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę P. N. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku pismem z dnia 11 października 2009r. P.N. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu. Zarzucił zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki - określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 maja 2006r., uzasadniając to tym, że wydanie ponownego postanowienia o nałożeniu grzywny, przed zwrotem środków w kwocie 4 tys. zł uzyskanych przez organ w postępowaniu egzekucyjnym wynikającym z poprzedniego postanowienia o nałożeniu grzywny (uznanego przez organ II instancji za nieważne), jest niedopuszczalne. Strona powołała się przy tym na dyspozycję art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego jest jednorazowa. Podniesiono również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucji w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 tys. zł. Strona powoła się przy tym na dyspozycję art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym to przepisem grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 tys. zł. P.N. stwierdził, że organ nie uzasadnił ustalenia grzywny w najwyższym możliwym wymiarze, twierdząc w dodatku, że powoduje to najmniejszą uciążliwość dla zobowiązanego. Wskazał również, że organy nadzoru budowlanego nie podejmują w stosunku do innych inwestorów będących w analogicznej sytuacji prawnej, takich działań jak przeciw niemu. Po rozpatrzeniu zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę zarzutów. Stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego, ponieważ egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym nie został wykonany, jak też nie stał się bezprzedmiotowy z innej przyczyny. Ponadto w postanowieniu podniesiono, że organ egzekucyjny stosując środek w postaci grzywny w celu przymuszenia, działał w oparciu o zasadę środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Organ wyjaśnił, że grzywna nie jest karą, którą zobowiązany jest zmuszony bezwzględnie uiścić. Ma ona na celu jedynie przymusić stronę zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku. W przeciwieństwie więc do wykonania zastępczego nie powoduje ona dodatkowej dolegliwości pieniężnej. Ponadto organ podniósł, że aby grzywna mogła być skuteczna, jej kwota musiała wynieść co najmniej 10 tys. zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P.N. , stwierdzając, że w dalszym ciągu podtrzymuje zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucji w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu. Po rozpatrzeniu zażalenia Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. Organ odwoławczy podkreślił w swoim rozstrzygnięciu, że spośród środków egzekucyjnych bezpośrednio prowadzących do wykonania obowiązku, organ egzekucyjny obowiązany jest do stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego grzywna w celu przymuszenia nawet w wysokości 10 tys. zł jest środkiem łagodniejszym niż wykonanie zastępcze. Dlatego też należy uznać za prawidłowy wybór organu I instancji co do zastosowanego środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Skargę na ww. postanowienie wywiódł P.N. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Strona skarżąca podtrzymała zarzut zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącego wyjaśnienie przez organ dlaczego wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym niż grzywna w kwocie 10 tys. zł jest niewiarygodne i bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie Sądu. Organ egzekucyjny – a tym samym Sąd badający legalność zaskarżonego postanowienia - nie może dokonywać oceny decyzji o nakazie rozbiórki, która jest ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy, gdyż stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżone postanowienie zostało zaś wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu z dnia [...] października 2005r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w miejscowości Z., gm. P. Na tej podstawie wydano tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2006r. Tak więc okoliczności dotyczące nakazu rozbiórki nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Następnie Sąd podniósł, że zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl zaś art. 121 § 2 tej ustawy każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł. Należy przy tym podkreślić, iż grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 powołanej ustawy). Sąd podkreślił również, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do treści powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi zdaniem Sądu pierwszej instancji do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Podnieść przede wszystkim należy, iż skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki, nałożonego na niego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005r. W związku z tym wystawiono tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2006r., który został uznany za doręczony na podstawie art. 44 Kodeksu postępowano administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro zaś istnieje tytuł wykonawczy w postaci ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, to skarżący ma obowiązek wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia należy uznać za uzasadnione. Podnieść przy tym należy, iż wbrew twierdzeniu skarżącego organ egzekucyjny uzasadnił wysokość grzywny w najwyższym wymiarze, powołując się na konieczność zapewnienia efektywności egzekucji. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego co do uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż jest to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Z drugiej zaś strony argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010r. oraz doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania wskazują jednoznacznie, iż w niniejszej sprawie koszt przymusowego rozebrania spornego obiektu będzie zdecydowanie wyższy niż nałożona przez organ grzywna. O ile jednak skarżący uważa, iż koszt wykonania rozbiórki będzie niższy od nałożonej grzywny, nie ma żadnych przeszkód, aby dokonał tej rozbiórki we własnym zakresie. Postępowanie egzekucyjne – w myśl art. 1 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - ma bowiem przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Należy przy tym podnieść, że w myśl art. 126 cytowanej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Zatem fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Należy ponadto podkreślić, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.N. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2012 r., Poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229 poz. 1954 ze zm.) polegające na błędnym stwierdzeniu, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzeni kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zmierzającego do wykazania, że błędnym było stwierdzenie, iż organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego zaakceptować należy pogląd, zgodnie z którym ustalenie, który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Podnieść należy, że stosownie do treści art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 trafnie wskazał, iż podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 pkt 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnej relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych, sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 pkt 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy - będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tym samym tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403). Ponadto zgodnie z treścią art. 128 § 1 pkt 2, zobowiązanemu należy doręczyć postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 2 i 3, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenia, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną. Trudno w tej sytuacji podzielić pogląd o wynikającym z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 pierwszeństwie wykonania zastępczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie wskazane przez zobowiązanego okoliczności sprawy wraz z jego oceną warunków wiążących się z wykonaniem obowiązku, prowadzą do właściwego rozstrzygnięcia, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miało jednak to, że strona zobowiązana do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, w toku postępowania administracyjnego w którym nałożono grzywnę w celu przymuszenia nie podnosiła wyboru bardziej uciążliwego środka egzekucyjnego skupiając się na polemice z wysokością nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty dotyczące naruszenia wynikającej z przepisu art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady wyboru środka najmniej uciążliwego zostały postawione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a właściwie na etapie skargi kasacyjnej. Przyjąć jednocześnie należy, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany już w toku postępowania administracyjnego wskazywałby, iż środkiem mniej dla niego uciążliwym jest wykonanie zastępcze, organ powinien uwzględnić takie stanowisko strony i zmienić zastosowany środek na środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wskazać również należy, że w toku postępowania administracyjnego strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazując na niedopuszczalność nałożenia grzywny. Podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały enumeratywnie wyliczone w treści art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawy takiej nie stanowi natomiast polemika z wysokością nałożonej grzywny. Środkiem służącym zwalczaniu wysokości nałożonej w postępowaniu egzekucyjnym grzywny w celu przymuszenia może być wyłącznie zażalenie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.