II OSK 1274/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 258/08 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uznania bezzasadności zarzutu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J. J. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 258/08 oddalił skargę J. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane w sprawie uznania bezzasadności zarzutu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu orzekł o nałożeniu na J. J. grzywny w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci fundamentu żelbetonowego pod przesiewacze, zlokalizowanego w międzywalu rzeki Wisły, w miejscowości B., po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], w rejonie mostu na rzece Wiśle, na działce nr [...]. Obiekt ten wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obowiązek rozbiórki zaś wynikał z ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] lutego 2007 r. Zobowiązana do rozbiórki obiektu podniosła zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu uznał za nieuzasadniony zarzut strony. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8 tej ustawy, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W sprawie organ jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, a zatem stanowisko wierzyciela co do wniesionych zarzutów nie jest wymagane. Z kolei art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu miał on do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Zdecydowanie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym jest w tym przypadku grzywna w celu przymuszenia, gdyż wykonanie zastępcze bardziej ingeruje w sferę prawną zobowiązanego. Grzywna ma skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym i organ pozostawia do rozstrzygnięcia przez zobowiązanego sposób wykonania obowiązku, ewentualny wybór firmy mającej wykonać obowiązek. Co za tym idzie to zobowiązany ma decydujący wpływ na koszty wykonania obowiązku. Jeżeli zobowiązany sam wykona obowiązek, tzw. systemem gospodarczym, może obniżyć koszty z tym związane. Przy wykonaniu zastępczym natomiast to organ decyduje o kosztach. Organ zaznaczył, że strona ma możliwość zwolnić się od obowiązku uiszczenia grzywny poprzez wykonanie obowiązku rozbiórki. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zauważyła, że grzywna została wymierzona w rażąco wygórowanej kwocie, a organ nie wskazał na jakiej podstawie ustalił jej wysokość. Po rozpatrzeniu zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu niższej instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 23 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji wydając postanowienie związany był zarzutem sprecyzowanym w piśmie z 12 października 2007 r. - tj. zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i taki też zarzut rozpatrzył. W ocenie organu odwoławczego zachowane zostały w pełni zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym i postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. zostało wydane zgodnie z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J. twierdziła, że kwota wymierzonej grzywny jest nieadekwatna do kosztów związanych z wykonaniem nałożonego na nią obowiązku. Wykonanie obowiązku wyniosłoby około 1.000 zł, natomiast wymierzona grzywna to kwota 5.000 zł. Przechodząc do rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że zastosowanie środków egzekucyjnych ma doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 125 i 126 ustawy w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny - o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte - podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jednak ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować art. 121 § 2, § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z 17.12.2002r. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50.) Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok NSA z 16.02.2005 r., OSK 1148/04, Lex nr 164945). W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie naruszyły art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto grzywny w wysokości 5.000 zł nie można uznać za rażąco wygórowaną. W myśl art. 121 § 2 ustawy grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Zdaniem Sądu należy uwzględnić również fakt, że zobowiązana w każdym czasie może uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na niej obowiązek. Nadto organy administracji nie miały obowiązku podania szczegółowego wyliczenia wymierzonej grzywny, gdyż nie została nałożona w celu przymusowego wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Do ustalenia jej wysokości stosuje się art. 121 § 2, § 3, § 4 ustawy; z przepisów tych nie wynika, żeby organ obowiązany był podać szczegółowe wyliczenie wysokości wymierzonej grzywny. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. J. J., reprezentowana przez radcę prawnego M. S., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj:: 1) art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy o podstępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jej zdaniem niesłuszne są twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że z zasady nie jest wygórowana grzywna mieszcząca się w granicach określonych przepisem art. 121 § 2 ustawy. Takie rozumowanie pomija sens art. 7 § 2 ustawy, nakazującego zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Ten ostatni przepis ma na celu dyscyplinowania konkretnego zobowiązanego, a jedynym sposobem, aby dostosować tę uciążliwość do określonego zobowiązanego jest zbadanie jego sytuacji majątkowej. Organ prowadzący postępowanie egzekucyjne może wykorzystać w tym celu stosowne instytucje procesowe. Zebrany dzięki temu materiał powinien być, elementem uzasadnienia rozstrzygnięcie wydanego przez organ. Na poparcie swych twierdzeń skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. II OSK 510/05 (publ. ONSAiWSA 2006/6/168). Sąd ten dobitnie stwierdził, że możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga uzasadnienia dlaczego organ nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że do Sądu pierwszej instancji zaskarżone zostało postanowienie wydane po rozpoznaniu zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 122 § 3 w zw. z art. 33 pkt 7 i art. 7 § 2 ustawy). Przepis art. 7 ustawy zawiera zasady ogólne postępowania egzekucyjnego. W § 2 art. 7 wyodrębniono zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków oraz zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązków (zob. wyrok NSA z 25.07.2006 r. II OSK 463/05, niepubl.). Jednocześnie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tym zakresie ocenę pozostawiono organom egzekucyjnym. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 15.11.2006 r. II OSK 1354/05, niepubl.). Z powyższego wynika, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem uciążliwości zastosowania środka egzekucyjnego. Jedyne co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku to okoliczność, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły art. 7 § 2 cytowanej wyżej ustawy, ponieważ nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł jest rażąco wygórowana. Wniosek ten Sąd wyprowadził z art. 121 § 2 ustawy, stwierdzając, iż skoro przepis ten przewiduje, że grzywna nie może przekraczać 10.000 zł, to grzywna nałożona w wysokości 5000 zł nie jest rażąco wygórowana. Z tych rozważań Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia obu zasad wyodrębnionych w przepisie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stwierdzenie, że grzywna w wysokości 5000 zł nie jest rażąco wygórowania w sytuacji, kiedy w dacie jej nałożenia ([...] kwietnia 2007 r.) była to maksymalna kwota grzywny ( kwota grzywny nie może przekraczać 10.000 zł od dnia 1 lipca 2007 r.) nie może zostać uznane za prawidłową kontrolę zastosowania przez organy egzekucyjne zasad postępowania egzekucyjnego wynikających z art. 7 § 2 cytowanej wyżej ustawy. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca wyraźnie kwestionowała nałożenie grzywny w kwocie 5000 zł w sytuacji, kiedy jej zdaniem koszt wykonania obowiązku wyniósłby 1000 zł. Nie należy zapominać, iż przedmiotem kontroli jest postanowienie rozstrzygające w sprawie zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a zatem sprawa nie dotyczy wyłącznie wysokości grzywny, co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż brak prawidłowej kontroli zastosowania przez organy egzekucyjne art. 7 § 2 cytowanej ustawy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.