II SA/Lu 278/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2010r. sprawy ze skargi J. P. i S. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania J. i S. małżonków P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] maja 2009 r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. L., oznaczonej jako dz. nr 8766/10, stanowiącej własność J. i S. małżonków P. przez udzielenie Zakładowi Energetycznemu Warszawa Teren Dystrybucja Sp. z o.o. Rejon Energetyczny Ł. zezwolenia na przebudowę przyłącza napowietrznego,. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: W decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Ł. wskazał, że planowana przebudowa linii energetycznej jest inwestycją celu publicznego, na którą Burmistrz Miasta Ł. ustalił wnioskodawcy lokalizację inwestycji celu publicznego. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody L. wnieśli J. i S. małż. P.. W ocenie odwołujących organ wydając decyzję nie zbadał szczegółowo sprawy, a nadto nie odniósł się do zgłaszanych przez nich dowodów i składanych propozycji, dotyczących w szczególności poprowadzenia linii energetycznej kablem podziemnym. Nadto zdaniem odwołujących planowana inwestycja wyklucza możliwość budowy na spornej działce budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda L. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, iż organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo stanu prawnego nieruchomości. Organ odwoławczy przytoczył również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące, iż wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela przez zezwolenie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami już po rozpoczęciu prac budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., II OSK 1216/04). Na skutek skargi inwestora na powyższą decyzję Wojewody L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 października 2009 r. (II SA/Lu 514/09) uchylił zaskarżoną decyzję, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując odwołanie J. i S. małż. P. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ ten, powołując treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, że zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania. Przede wszystkim inwestor legitymuje się ostateczną decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a zatem nie może budzić wątpliwości, iż inwestycja ma charakter celu publicznego. Ponadto rokowania z właścicielami nieruchomości o dobrowolne jej udostępnienie nie przyniosły żadnego rezultatu. Z tych względów ograniczenie sposobu korzystania z działki stało się konieczne i prawnie dopuszczalne. W wyniku postępowania uzupełniającego organ odwoławczy ustalił, że właścicielami działki nr 8766/10 są J. P. w 3/40 częściach oraz J. P. i jej mąż S. P. w 37/40 częściach na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Nadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów małż. P. wyjaśnił, iż niemożliwym było dokonanie zmiany przebiegu trasy linii energetycznej z uwagi na kolizję z istniejącą już infrastrukturą podziemną. Od decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli J. i S. małż. P. wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana inwestycja polega jedynie na wymianie kabli istniejącej już linii przyłącza energetycznego z zachowaniem obecnego układu stanowisk słupowych. Dlatego inwestycja ta nie jest nową inwestycją liniową. Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwym jest wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości już po rozpoczęciu lub wykonaniu prac. Tym samym niedopuszczalne było wydanie decyzji w sprawie niniejszej. Nadto skarżący podnieśli, iż ich zdaniem inwestycja polegająca na wymianie przewodów nie jest inwestycją celu publicznego, stąd nie mieści się w dyspozycji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej takie stanowisko przyjął także organ odwoławczy w decyzji z dnia 30 czerwca 2009 r. Wskazana zmienność poglądów organu narusza art. 8 k.p.a. Podnieśli również, iż organ nie zwrócił uwagi na fakt, iż chcieli wyrazić zgodę na przeprowadzenie linii energetycznej kablem podziemnym przez działkę nr 8766/9, która jest ich własnością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią tego przepisu - w brzmieniu z daty orzekania przez organy - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Konstrukcja prawna tego przepisu jak również umiejscowienie przepisu w rozdziale 4 ustawy wskazuje, iż omawiane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jest jedną z form wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ustawy, a w związku z tym ograniczenie to może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż ograniczenie praw do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor realizujący cel publiczny na nieruchomościach nie stanowiących jego własności nie uzyska zgody właścicieli działek na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, może zgodnie art. 124 ust. 2 ustawy wystąpić o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor musi bowiem w procesie budowlanym, składając wniosek o pozwolenie na budowę lub dokonując zgłoszenia legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Stąd też ratio legis przepisu art. 124 ust. 1 ustawy wprowadzającego możliwość zastąpienia zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości decyzją administracyjną organu administracji publicznej. Jednakże aby decyzja taka została wydana muszą zostać spełnione przesłanki zawarte w przepisie art. 124 ust. 1. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, może nastąpić w przypadku spełnienia dwóch przesłanek, to jest braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na realizację inwestycji będącej celem publicznym oraz stwierdzenia, że realizacja określonej inwestycji celu publicznego przewidziana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oczywistym przy tym jest, iż planowana inwestycja musi być inwestycją celu publicznego. Definicję celu publicznego określa art. 6 ustawy. Zgodnie z pkt 2 tego przepisu celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż planowana w rozpoznawanej sprawie inwestycja, polegająca na wymianie istniejącego przewodu 2xAL16 mm2 na przewód izolowany AsXSn 4x35mm2 z zachowaniem dotychczasowego układu stanowisk słupowych jest inwestycją celu publicznego. Taki charakter planowanej inwestycji wynika bezspornie z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 31 marca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia 12 grudnia 2007 r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja taka pozostająca w obrocie prawnym ma charakter wiążący zarówno dla organów administracji publicznej jak i Sądu. Z tych względów za niedopuszczalne należało uznać zarzuty wskazujące, iż inwestycja ta nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Ocena charakteru planowanej inwestycji nie podlega bowiem ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu spełniony też został warunek przeprowadzenia negocjacji z właścicielami nieruchomości umożliwiający wydanie zezwolenia z art. 124 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wyrażali zgody na przeprowadzenie na ich nieruchomościach planowanych prac, a w toczącym się postępowaniu (trwającym od ponad 3 lat) wielokrotnie podejmowane były próby polubownego załatwienia sprawy i uzyskania stosownej zgody, co obrazują akta sprawy. W tej sytuacji - w ocenie Sądu - organy zasadnie przyjęły, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nietrafne są twierdzenia skarżących wskazujące, iż niedopuszczalnym było wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy, gdyż napowietrzne przyłącze energetyczne już istnieje. Skarżący powołują się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r. (OSK 1216/04), w którym Sąd ten stwierdził, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie i Sąd w sprawie niniejszej w pełni je podziela. W przedmiotowej sprawie tego typu sytuacja nie miała jednak miejsca. Wyjaśnić bowiem należy, iż przedmiotem planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii energetycznej, czyli w istocie nowa inwestycja. Przebudowa linii to nowe roboty budowlane, dla wykonania których niezbędne jest – wobec braku zgody właścicieli nieruchomości - uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy. Nie można przyjmować, iż fakt istnienia napowietrznej linii energetycznej oznacza, iż inwestycja celu publicznego została już zrealizowana, co uniemożliwia zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy. Cel publiczny to nie tylko budowa obiektów lub urządzeń lecz również ich utrzymywanie, przez co należy rozumieć ich przebudowę, remont i modernizację w celu zapewnienia możności ich ciągłej, niezakłóconej eksploatacji. Tak więc okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie, aby inwestor prowadził nowe roboty budowlane przy tej inwestycji związane z jej przebudową. W odpowiedzi na kolejny zarzut skargi podnieść należy, iż zmiana stanowiska przez organ orzekający w sprawie w żaden sposób nie oznacza naruszenia art. 8 k.p.a. Zawarta w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów nie oznacza bowiem, że organ nie może w podobnym stanie faktycznym i prawnym wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które wydał poprzednio. Zdaniem Sądu, nie można żądać od organów, by po wydaniu wadliwego rozstrzygnięcia powtarzały dalej ten sam błąd. Praktyka taka byłaby sprzeczna z zasadą praworządności (art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), która zobowiązuje organy administracji do czuwania nad tym, by prowadzone przez nie postępowania i wydane rozstrzygnięcia, były zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że organ przed wydaniem decyzji obowiązany był dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. W tym zakresie abstrahując od niewielkiego wpływu inwestycji na działkę skarżących podnieść należy, iż przedmiotowe postępowania dotyczy przybudowy istniejącej linii, a nie wykonania jej od podstaw. Żądania skarżących dotyczyły natomiast likwidacji linii napowietrznej i zastąpienia jej przewodem podziemnym przeprowadzonym zupełnie inną trasą. Tymczasem budowa nowej linii podziemnej nie była przedmiotem niniejszego postępowania. W tej sytuacji brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).