I OSK 1168/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 504/10 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 504/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. Z. S. wystąpił o przyznanie mu przez Prezesa Rady Ministrów renty specjalnej z uwagi na udział w Poznańskim Czerwcu 1956 r. oraz trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wnioskodawca wskazywał przy tym, że za udział w wydarzeniach 1956 r. był osadzony w więzieniu jako więzień polityczny a po wyjściu na wolność – represjonowano go, co objawiło się m. in. niemożnością znalezienia zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów – działając na zasadzie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) – odmówił uwzględnienia powyższego wniosku stwierdzając, że świadczenie w postaci renty specjalnej może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia wyjątkowych, nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa nie stanowi zaś jedynej i decydującej przesłanki uzyskania tego świadczenia. W ocenie organu przestawione zaś przez Z. S. okoliczności nie dawały podstaw do przyznania stronie żądanego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. S. akcentował, że cała jego działalność opozycyjna związana była z walką o byt niepodległego Państwa, natomiast usuwanie przez niego awarii radiostacji nagłaśniającej przyczyniło się do rozwoju wydarzeń Czerwca 1956 r. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy poprzednie swoje rozstrzygnięcie wskazując w uzasadnieniu stanowiska, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, by wnioskodawca posiadał wybitne zasługi w walce o niepodległość Polski oraz by z tego powodu dotknęły go szczególne represje. Powoływane przez Z. S. fakty pobicia w 197[...] r. i 198[...] r. nie miały – zdaniem organu - związku z działalnością opozycyjną, prowadzoną w latach 70 – tych, którą, jak twierdził zainteresowany, prowadził, ale której nie potwierdzały żadne dokumenty. Podkreślono, że wnioskodawca, z uwagi na tymczasowe aresztowanie i pobyt w więzieniu, ma przyznane uprawnienia kombatanckie i z tego tytułu otrzymuje świadczenia pieniężne, ale nie są to uprawnienia przysługujące na podstawie art. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zgodnie z którym za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 r. Organ zauważył także, iż obecna sytuacja bytowa Z. S. nie była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, ani też nie była szczególnie trudna, pomimo otrzymywania przez stronę niskiej emerytury, ponieważ pozwalała na korzystanie przez zainteresowanego z prywatnych usług medycznych. Na wyżej przedstawioną decyzję Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że opinia o stanie zdrowia potrzebna mu była dla Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, stąd też musiał wykonać ją odpłatnie. Nie stać go natomiast na operację nowotworu i w związku z tym faktura, którą dołączył do akt, została wystawiona pro forma. Nadto, skarżący polemizował z uzasadnieniem opinii Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów twierdząc, że zawiera ona informacje niezgodne z prawdą a działalność jego niepodległościowa została zbyt nisko oceniona. Odpowiadając na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną w skrócie: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców ma charakter szczególny. Pozwala ona bowiem Prezesowi Rady Ministrów na przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w tym przepisie są świadczeniami specjalnymi także i z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej, choć nie dowolnej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Ponadto podkreślono, że z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wynikają wprost żadne przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia, bowiem ustawodawca odwołuje się w tym przypadku jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Uznaniowy zaś charakter decyzji wprawdzie nie wyklucza jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sąd nadmienił również, iż do przyznania świadczenia specjalnego nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, ponieważ organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek Z. S. o przyznanie mu świadczenia specjalnego został rozpatrzony wnikliwie, z uwzględnieniem dokumentów złożonych przez skarżącego, jak również dokumentów zebranych z inicjatywy organu a dotyczących jego udziału w wydarzeniach Czerwca 1956 r. (pismo Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009 r.) oraz warunków socjalno – bytowych (pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] sierpnia 2009 r.). Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji przeprowadził szczegółową analizę sytuacji skarżącego i okoliczności, jakie są konieczne do przyznania tego świadczenia, a które jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Nie można było przy tym uznać, by błędne wskazanie przez organ opłacenia przez skarżącego operacji, na którą przedstawił fakturę wyłącznie pro forma, miało istotny wpływ na podjęcie decyzji. Szczególną przesłanką nie jest bowiem trudna sytuacja finansowa skarżącego, ponieważ świadczenie z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest formą pomocy społecznej. Przywołując treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05) Sąd wskazał, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest bowiem instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy natomiast szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych. Ponadto podkreślono, że w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że udział Z. S. w wydarzeniach z 1956 r. należało bezsprzecznie ocenić bardzo pozytywnie, jednak nie można uznać go za wybitny i niepowtarzalny, zwłaszcza w kontekście postanowienia z dnia [...] października 1956 r. o umorzeniu śledztwa przeciwko skarżącemu z powodu braku znamion przestępstwa czynu. Ponadto powoływanie się przez niego na szczególne zasługi dla walki o niepodległość, bez jakiegokolwiek udokumentowania tych zasług, było – zdaniem Sądu - niewystarczające dla przyznania świadczenia specjalnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, to jest art. 134 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ w postępowaniu administracyjnym spełnił wymogi z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie zebranego materiału dowodowego i jego oceny dla przyjęcia w trybie uznania administracyjnego, że po stronie skarżącego nie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek", warunkujący przyznanie renty specjalnej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz 2. prawa materialnego, to jest art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki przyznania renty specjalnej skarżącemu, z uwagi na wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku z uwagi na wybitne zasługi skarżącego w zakresie działalności politycznej oraz jego bardzo złą sytuację bytową i zdrowotną. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Z. S. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zaś w przypadku uwzględnienia jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów, wraz z przyznaniem od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego - działającego z urzędu - kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem regulacji ustawowej przyznającej możliwość przyznawania renty specjalnej jest uhonorowanie osób posiadających wybitne zasługi poprzez udzielenie przez państwo pomocy materialnej w przypadku istnienia takiej potrzeby (niedostatku, choroby), stanowiącej niejako rekompensatę za poświęcenie własnego interesu osoby wnioskującej o rentę na rzecz interesu publicznego. Ocena przestrzegania przez organ administracyjny przepisów procedury administracyjnej, w zakresie postępowania dowodowego dokonana przez WSA w zaskarżonym wyroku ograniczyła się natomiast do stwierdzenia, że wniosek skarżącego został przez organ administracyjny rozpatrzony wnikliwie, z uwzględnieniem dokumentów wskazanych przez skarżącego oraz zebranych z inicjatywy organu, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organ oceniony w sposób prawidłowy (za wyjątkiem kosztów operacji uznanych przez organ za poniesione przez skarżącego, przy czym naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy). Sąd zatem jednym zdaniem dokonał subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego przez organ administracyjny pod normę art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy, uznając, że zasługi skarżącego, polegające na udziale w wydarzeniach poznańskich w 1956 r. należało ocenić pozytywnie, ale nie miały one charakteru wybitnego i niepowtarzalnego. Akcentowano, że Sąd Wojewódzki w żadnym zakresie nie ocenił też prawidłowości postępowania organu administracji w zakresie ustalenia jednej z przesłanek, istotnych z punktu widzenia wykładni konstytucyjnej przepisów o świadczeniu specjalnym, to jest sytuacji bytowej skarżącego ustalonej przez organ na podstawie dowodów przedstawionych przez skarżącego oraz informacji z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, co skutkowało naruszeniem art. 134 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 P.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd bowiem skoncentrował się, przy ocenie postępowania organu administracyjnego, na drugiej przesłance przyznawania świadczenia specjalnego, jaką jest istnienie wybitnych zasług wnioskodawcy i - jak można wywnioskować z sentencji wyroku - (gdyż uzasadnienie nie zawiera żadnych wywodów w tym zakresie) - uznał, iż oparcie się przez organ administracji przy ocenie wybitności zasług tylko i wyłącznie na negatywnej opinii Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, co do charakteru działań skarżącego, stanowiło wystarczającą podstawę do odmówienia tym działaniom waloru wybitności. Skarżący podkreślał przy tym w tym miejscu, że Sąd zaniechał oceny takiego postępowania organu, który wystąpił o opinię Urzędu, nie będącego biegłym w sprawie (a zatem, którego opinia ma charakter wyłącznie pomocniczy i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, ponadto biegli mogą opiniować tylko co do faktów, a zadaniem organu jest subsumcja tychże faktów pod określony przepis prawa materialnego). W rezultacie organ poprzestał na uznaniu wniosków tej opinii za prawidłowe a nie dążył jednocześnie do zachowania, obowiązującej go prawdy obiektywnej, i nie przesłuchał skarżącego - zgodnie z art. 86 k.p.a., co powinien był uczynić, jeżeli zostały w sprawie fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza jeżeli miał wątpliwości w zakresie stanu faktycznego (w tym te dotyczące ewentualnego represjonowania skarżącego w późniejszych latach). Także to naruszenie przepisów przez Sąd i skwitowanie jednym zdaniem, że udział skarżącego w wydarzeniach poznańskich był pozytywny, ale nie stanowi wybitnej zasługi, należało uznać za sprzeczne z art.134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 P.p.s.a. i jako takie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu materialnoprawnego skarżący kasacyjnie twierdził, że zebrane w trakcie postępowania przed organem administracyjnym dowody (które, jak wskazano wyżej, zostały błędnie ocenione przez ten organ, bądź nie były w ogóle uwzględnione przy wydawaniu decyzji) wskazywały, że sytuacja bytowa skarżącego z uwagi na: jego stan zdrowia, zaawansowany wiek i sytuację materialną była bardzo zła. Skarżący ma [...] lat, choruje na wiele schorzeń, w tym nowotwory, jego renta w wysokości [...] zł. nie wystarcza na pokrycie nawet kosztów życia. W opinii skarżącego, nie było istotne, jak to sugerował to organ administracji, czy wpływ na jego sytuację zdrowotną miał udział w wydarzeniach poznańskiego czerwca 1956 r. i doznane w późniejszych latach represje. Zła sytuacja bytowa stanowi bowiem okoliczność uzasadniającą przyznanie renty specjalnej, o ile wnioskodawca może pochwalić się wybitnymi zasługami, niejako na zasadzie odwdzięczenia się przez Państwo za poświęcenie własnego interesu na rzecz interesu publicznego. Orzecznictwo nie wymaga natomiast - jak to zdaje się sugerować organ administracji i Sąd Wojewódzki - aby zła sytuacja bytowa była konsekwencja tychże zasług (co innego w przypadku, gdy podstawą przyznania renty jest zbieg okoliczności losowych, gdzie ta zależność powinna istnieć). Ponadto kwestionowano stanowisko Sądu w zakresie oceny, czy zasługi skarżącego dla państwa polskiego mają charakter wybitnych. Skarżący zwracał uwagę, że zostały pominięte w tym przypadku inne dowody zebrane w sprawie, które wskazywały na wybitny charakter jego zasług. Z. S. wywodził, że brał aktywny udział w wydarzeniach poznańskich, znajdował się w radiowozie i przyczynił się do uruchomienia aparatury nadawczej, dzięki czemu wydarzenia te miały taki przebieg. Z tego powodu został aresztowany na kilka miesięcy. Akcentował, iż jeżeli w/w zasługi nie były wybitne, to dlaczego został odznaczony Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski, który to order - zgodnie z art. 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. - przyznaje się osobom mającym wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Powyższe oznaczało więc, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w granicach zgłoszonych zarzutów, które w części okazały się usprawiedliwione. Skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a także obrazę prawa materialnego. Jako zarzut procesowy, określony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazywano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 134 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ w postępowaniu administracyjnym spełnił wymogi z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z regulacją zawartą w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - w zakresie zebranego materiału dowodowego i jego oceny dla przyjęcia (w trybie uznania administracyjnego), że po stronie skarżącego nie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek", warunkujący przyznanie renty specjalnej. Z tym stanowiskiem należy się w dużej mierze zgodzić. Wprawdzie zarzut naruszenia art. 145 § 1pkt 2 P.p.s.a. nie był zasadny, gdyż nie wykazano w skardze kasacyjnej by zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja spełniała którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności w/w decyzji, ale zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. był usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wprawdzie prawidłowej i wyczerpującej wykładni dotyczącej zasad i reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, które kończy wydanie decyzji o charakterze uznaniowym, ale ocena zaskarżonej decyzji była w rzeczywistości iluzoryczna. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż sprowadza się ona praktycznie jedynie do wypowiedzi, że wniosek Z. S. o przyznanie mu świadczenia specjalnego został rozpatrzony przez organ wnikliwie oraz, że udział strony w wydarzeniach z 1956 r. należało ocenić bardzo pozytywnie, ale nie można uznać go za wybitny i niepowtarzalny. Brak jest bowiem w tym miejscu wyjaśnienia, dlaczego Sąd, rozpoznając skargę Z. S., nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że wniosek jego został przez organ wnikliwie rozpoznany, w sytuacji, gdy ocena działalności skarżącego została oparta wyłącznie na opinii Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych a z którą to opinią, skarżący się nie zgadzał, wskazując w skardze, kierowanej do Sądu Wojewódzkiego na nieścisłości faktyczne zawarte w tej opinii. Wg bowiem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Z. S., w trakcie wydarzeń czerwcowych 1956 r., rzucał jedynie butelkami z benzyną, gdy tymczasem sam zainteresowany twierdził, że nie było to możliwe z uwagi na kraty w oknach radiowozu, w którym cały czas się znajdował. Powyższe sprzeczności wymagały zatem wyjaśnienia a przede wszystkim Sąd winien się do kwestii tej odnieść. Istnienie bowiem tego rodzaju braku spójności w wersji przedstawianej przez stronę z wersją wyrażoną przez podmiot opiniujący, w istocie rzeczy podważało zasadność oceny działalności skarżącego dokonanej przez w/w podmiot a następnie przyjętej przez Prezesa Rady Ministrów. Tymczasem, w zaskarżonym wyroku kwestia ta została całkowicie pominięta, choć wydaje się, że jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego zwłaszcza w tej sprawie miało dla rozstrzygnięcia znaczenie wyjątkowo istotne. Podkreślenia wymaga, co zresztą słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wynikają wprost żadne przesłanki, które warunkowałyby przyznanie świadczenia. Ustawodawca posługuje się bowiem w tym przypadku pojęciem nieostrym "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sytuacja tak zatem wymaga dokonania bardzo niejednokrotnie trudnej oceny, polegającej na wyważeniu stopnia zasadności zgłoszonego żądania. W związku z powyższym, podejmowanie w tym przypadku decyzji musi następować dopiero po całkowitym wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości faktycznych. W realiach tej sprawy, zaniechanie wszechstronnego jej zbadania poprzez oparcie rozstrzygnięcia - w zakresie oceny działalności skarżącego - praktycznie wyłącznie na stanowisku innego organu, które - co wypada zaakcentować - również było ocenne (opinia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych) nie wydaje się ani prawidłowe z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej, ani przekonywujące. Stanowisko to potwierdza pośrednio fakt, że - jak obecnie okazało się - inny organ władzy państwowej, analizując działalność Z. S., ocenił ją całkowicie odmiennie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przyznał bowiem Z. S. Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski, który to Order – zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450 ze zm.) - jest przecież przyznawany za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Trafnie więc akcentuje skarga kasacyjna, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł powyższych wadliwości w postępowaniu dowodowym, prowadzonym w postępowaniu administracyjnym, choć dokonane przez organ ustalenia faktyczne oraz zastosowane środki dowodowe, a zaakceptowane całkowicie przez Sąd pierwszej instancji, nie były wystarczające. Słusznie także podnosi skarżący, że zła sytuacja bytowa stanowi okoliczność uzasadniającą przyznanie renty specjalnej, o ile wnioskodawca może pochwalić się wybitnymi zasługami, niejako na zasadzie odwdzięczenia się przez Państwo za poświęcenie własnego interesu na rzecz interesu publicznego. Żaden przepis natomiast nie wymaga aby zła sytuacja bytowa była konsekwencją tychże zasług (co nie dotyczy w przypadku, gdy podstawą przyznania renty jest zbieg okoliczności losowych, gdzie ta zależność powinna istnieć). Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien ponownie dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza zbadać, czy decyzja ta nie ma jednak charakteru dowolnego. Konieczne przy tym jest odniesienie się do kwestii prawidłowości dokonania przez organ ustaleń faktycznych, to jest stwierdzenia, czy stan faktyczny w analizowanej sprawie został prawidłowo, wszechstronnie zgromadzony i to przy zastosowaniu zasad dowodzenia, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast - jak wyżej wspomniano - dopiero w pełni prawidłowe i rzetelne ustalenia faktyczne będą mogły pozwolić na ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka prawnomaterialna, określona w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wypowiadanie się więc w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie sprawy – było przedwczesne. Biorąc pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.