II SA/Ol 662/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]", Rada Miejska w L. W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 11 ust.2, art. 12, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r., nr 261, poz. 2603, ze zm.), a także art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), przeznaczyła do sprzedaży bezprzetargowej działkę gruntu, położoną w L. W. przy ul. G., oznaczoną w obrębie 10 numerem 67/9 z równoczesnym przeniesieniem własności położonych na niej budynków wybudowanych przez Z. G. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]" stwierdził nieważność tej uchwały zarzucając, iż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej w sposób istotny narusza prawo i jest niezgodna z art. 37 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego. Ponadto organ nadzoru wskazał, że zasadą zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, wyrażoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest tzw. zasada przetargu, która polega na stosowaniu trybu przetargowego. Odstępstwa od tej zasady zostały ściśle określone w art. 37 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Organ nadzoru podkreślił również, iż przepisy dopuszczające możliwość zbycia nieruchomości poza przetargiem mają charakter wyjątkowy i podlegają ścisłej wykładni prawa. Realizacja roszczenia właściciela o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego nie wyłącza trybu przetargu przy zbywaniu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zastosowanie trybu przetargu w przedmiotowej sprawie jest obowiązkowe. Posiadacz nieruchomości mający zamiar nabycia zabudowanej działki powinien zgłosić swój udział w przetargu w celu zawarcia umowy sprzedaży i z ustalonej ceny potrącić poniesione na budowę koszty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Gmina Miejska L. W. zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 37 ust. 1 , art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym – polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w L. W. przeznaczając do sprzedaży działkę gruntu położoną w L. W. przy ul. G., oznaczoną w obrębie 10 numerem 67/9 nie jest uprawniona do dokonania sprzedaży w drodze bezprzetargowej, mimo, że sprzedaż nieruchomości odbywa się w trybie i na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego; - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w L. W. jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w okolicznościach poddanych dyspozycji art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego katalog określony w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności ust. 2-5 tego przepisu nie ma zastosowania. Przepis art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego daje właścicielowi uprawnienie do skierowania żądania wykupu nieruchomości, do podmiotu, który wzniósł budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki. Prowadzenie zatem przetargu w takich okolicznościach nie tylko jest niewykonalne, co stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego. Skarżąca podniosła także, że regulacja z art.231 Kodeksu cywilnego ma w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami charakter szczególny i nie podlega rygorom wynikającym z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo strona skarżąca wywiodła z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 1995r. (sygn. akt SA/Rz 121/94), że Gmina w granicach realizacji swoich praw właścicielskich może zbywać w formie bezprzetargowej zabudowane nieruchomości stosownie do dyspozycji przepisów art. 231 kc w zw. z art. 7 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącej przytoczone orzeczenie, mimo, że zostało wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami, w pełni zachowuje aktualność pod rządami obecnej ustawy. Z tych też powodów Gmina Miejska L. W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność nadzorcza Wojewody w odniesieniu do zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w L. W. z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Podnieść należy, iż przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjna, a ponadto pozwala na uregulowanie w drodze uchwały zasad zbywania nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem podejmując uchwałę w tym przedmiocie rada nie może dowolnie określać zasad zbywania nieruchomości oraz oddawania ich w najem, użytkowanie lub dzierżawę, lecz musi zastosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, w tym przede wszystkim ustawę o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzić należy, że w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podustawowym, co oznacza, że są one stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych. Podkreślenia wymaga również, że akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Stworzony przez ustawodawcę system kontroli legalności powszechnie obowiązujących przepisów aktów prawa miejscowego w znaczeniu zapewnienia ich zgodności z innymi, powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, ma zapewnić realizację spójności systemu prawa. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Z treści skargi wynika, że w ocenie Gminy Miejskiej L. W. norma wskazana w art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego stanowi regulację szczególną wobec art. 34 w zw. z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast sprzedaż nieruchomości gruntowej w drodze bezprzetargowej jest prawidłowa, gdyż tryb przetargowy w takim przypadku jest nie tylko niewykonalny, ale stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego. Sąd nie podziela powyższego stanowiska skarżącej. Niewątpliwie w zakresie decydowania o sprzedaży nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, gminy zobowiązane są postępować stosownie do treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Celem przetargu jest bowiem umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty (ochrona interesu publicznego) spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i na zawarcie z wybranym oferentem umowy. Wszyscy uczestnicy przetargu mają takie same prawa i obowiązki oraz podlegają jednolitym regułom postępowania. Kodeksowa regulacja przetargu opiera się na zasadzie wolności kontraktowej ( por. Z. Radwański: Prawo cywilne – część ogólna, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 302 i n.). Ustawodawca jednocześnie w art. 37 ust. 2 i ust. 3 wymienił sytuacje, kiedy zbycie nieruchomości następuje bez przetargu. Wyliczenie zawarte w ust. 2 i ust. 3 art. 37 ma charakter wyjątkowy, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach, sprzedaż nieruchomości wymaga przetargu. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że tryb bezprzetargowy uzasadnia art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołujący się do prawa pierwszeństwa wynikającego z mocy odrębnych przepisów, do których należy m.in. art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, stanowiący o roszczeniu samoistnego posiadacza nieruchomości w dobrej wierze względem właściciela nieruchomości, w sytuacji, gdy posiadacz ten wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie o wartości przewyższającej wartość zajętej na ten cel działki. Zauważyć jednak należy, że realizacja prawa pierwszeństwa przez osobę, której przysługuje omawiane roszczenie, uzależniona jest od złożenia przez nią wniosku o nabycie nieruchomości przed upływem terminu określonego w wykazie nieruchomości, nie krótszym niż 6 tygodni (art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 2 pkt 12 u.g.n.) oraz oświadczenia , że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie (art. 34 ust. 5 u.g.n.). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że Rada Miejska w L. W. mogłaby podjąć uchwałę o zbyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo z art. 34 u.g.n. tylko wówczas, gdyby osoba uprawniona złożyła w terminie określonym w wykazie odpowiedni wniosek akceptując cenę nabycia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, nie wynika natomiast, aby osoba uprawniona złożyła wniosek o skorzystaniu z przysługującego jej prawa pierwszeństwa, a zatem w omawianym przypadku nie można mówić o zastosowaniu art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego i tym samym o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z argumentem skarżącej, jakoby realizacja przez właściciela nieruchomości roszczeń wynikających z art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego pozwalała na pominięcie trybu zbywania nieruchomości określonego w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego wynika bowiem, że właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub zainstalowano inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Natomiast art. 37 ust.2 pk1 u.g.n. zwalnia z obowiązku przetargu nieruchomości zbywane na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu , stosownie do art. 34 ustawy. Z kolei w myśl art. 34 ust.1pkt 1 ustawy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości posiada osoba fizyczna, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży stosowny wniosek Zatem pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości realizuje się dopiero w momencie podjęcia przez podmiot uprawniony działań zmierzających do realizacji roszczenia o nabycie. I taka sytuacja będzie mieć miejsce w przypadku żądania zgłoszonego przez samoistnego posiadacza w oparciu o przepis art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego. Nie będzie się ona jednak odnosić do właściciela nieruchomości gruntowej na której wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartości znacznie przenoszącej wartość zajętej na ten cel działki( art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego), gdyż nie posiada on prawa pierwszeństwa wynikającego z roszczenia o nabycie nieruchomości Wskazać należy, że to przepis art. 37 u.g.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt I OSK 1998/06). Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego nie nabywa się roszczenia wskazanego w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Oznacza to, że realizacja roszczenia właściciela o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego wymaga zastosowania trybu przetargu. Pogląd ten prezentowany jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. A. Oleszko w artykule "Kognicja sądu wieczystoksięgowego w postępowaniu o wpis prawa na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej w trybie art. 231 kodeksu cywilnego", opublikowanym w czasopiśmie "Rejent" nr 4/2002 wskazał, że "zwolnienie z przetargu wyłącza jedynie realizacja roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości na mocy odrębnych przepisów (art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gosp. nieruch.), ale na podstawie § 1 art. 231 k.c. Adresatem roszczenia o nabycie nieruchomości na mocy art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gosp. nieruch. jest nabywca nieruchomości, czyli samoistny posiadacz realizujący swoje roszczenie na podstawie § 1 art. 231 k.c. Tylko wtedy tryb przetargowy nie wchodzi w grę. Natomiast roszczenie właściciela (Skarbu Państwa) z § 2 art. 231 k.c., które jest "uznawane przez nabywcę działki zabudowanej", nie wyłącza trybu przetargowego dla przeniesienia własności działki zabudowanej. Analogiczne rozwiązanie należy zastosować do oceny umowy zawartej pod rządem ustawy z 1996 r". Ten sam autor w tymże periodyku (w części dotyczącej pytań i odpowiedzi) dodatkowo wskazał, że "przepis § 2 art. 231 k.c. nie przyznaje roszczenia właścicielowi działki zabudowanej w tym znaczeniu, że realizacja roszczenia właściciela o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 k.c. nie wyłącza przetargu dla zbycia nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym nie stosuje się wyłączenia, o którym mowa w przepisach art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1997 r. [o gospodarce nieruchomości]. Oznacza to, że przetarg jest obowiązkowy, a naruszenie trybu zawarcia umowy o przeniesienie własności nieruchomości skutkuje bezwzględną nieważność czynności prawnej (art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1997 r.). Inwestor, mający zamiar nabycia zabudowanej działki, powinien zgłosić swój udział w przetargu w celu zawarcia umowy sprzedaży i z ustalonej ceny potrącić uczynione na budowę nakłady, według ogólnych zasad prawa cywilnego." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 lutego 2004r. (sygn. akt SA/Sz 2131/03) wskazał, że tryb bezprzetargowy uzasadnia art. 34 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy odwołujący się do prawa pierwszeństwa wynikającego z mocy odrębnych przepisów, do których należy m.in. art. 231 § 1 k.c, stanowiący o roszczeniu samoistnego posiadacza nieruchomości w dobrej wierze względem właściciela nieruchomości, w sytuacji, gdy posiadacz ten wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie o wartości przewyższającej wartość zajętej na ten cel działki .Roszczenie oparte na podstawie art. 231 § 2 k.c. jest natomiast roszczeniem właściciela, w tym przypadku gminy. Skorzystanie przez gminę z prawa pierwszeństwa nabycia byłoby w tym przypadku nieuzasadnione, gdyż godzi w istotę tej regulacji. W tej sytuacji zasadne jest przeprowadzenie przetargu. Argumenty jakoby realizacja przez właściciela nieruchomości roszczeń wynikających z art. 231 § 2 k.c. pozwalała na pominięcie trybu zbywania nieruchomości określonego w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami są całkowicie nieuzasadnione. Rozpatrywanie tej kwestii wyłącznie na gruncie art. 37 z pominięciem art. 34 ww. ustawy jest prawnie nieuzasadnione. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę w całości podziela przywołane wyżej poglądy doktryny i orzecznictwa. Odnosząc się do powołanej w skardze tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1995r., sygn. akt SA/Rz 121/94, to stwierdzić należy, iż teza ta ma charakter ogólny i przy braku możliwości zapoznania się z uzasadnieniem wyroku, a w szczególności stanem faktycznym sprawy, w jakim wyrok ten zapadł, nie jest możliwe odniesienie się do niej w sposób szczegółowy. Jednakże, w ocenie Sądu, stosowanie trybu bezprzetargowego w odniesieniu do obydwu paragrafów art. 231 Kodeksu cywilnego jest nieuzasadnione z powołanych we wcześniejszych rozważaniach powodów. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, co z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje oddaleniem skargi