II SA/Ol 655/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi H. O. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 3 lutego 2009r., H. O. i A. B. zwrócili się do Wójta Gminy G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z użytkowym poddaszem i podpiwniczeniem na działkach nr "[...]" i "[...]" w obrębie geodezyjnym W. Pismem z dnia 6 sierpnia 2009r. wójt Gminy G. zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowych działek. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla wyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wójt Gminy G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o numerze ewidencyjnym: "[...]" i "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym W. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik H. O. i A. B. wskazał, że w obowiązującym do 31 grudnia 2003r. Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osadniczego G., teren przedmiotowych działek oznaczony był jako W31UK, tj. teren istniejącego Kościoła Katolickiego z możliwością powiększenia w kierunku południowym. Podniósł również, że z oświadczenia poprzedniej właścicielki działek J. S., wynika, że za sporne tereny pozostające jej własnością nieprzerwanie od 1974r. uiszczała podatek od nieruchomości za działki budowlane, czego dowodem są decyzje nr "[...]" i "[...]" w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości. Wskazał też, że przedmiotowy teren w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe. Pełnomocnik zauważył też, iż teren przedmiotowych działek pozbawiony jest roślinności o charakterze leśnym i nie nadaje się do racjonalnie prowadzonej gospodarki leśnej. Ponadto wielkość przedmiotowych działek, w związku z ich lokalizacją, tj. brakiem powiązania z jakimkolwiek innym kompleksem leśnym sprawia, iż w niniejszym przypadku trudno mówić o jakichkolwiek korzyściach związanych z występowaniem lasu zarówno dla właścicieli jak i ogółu społeczeństwa. Tym bardziej, że słowo "las" w tym przypadku w rzeczywistości odzwierciedla tylko stan prawny gruntu, nie ma zaś nic wspólnego ze stanem faktycznym. Decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy – wskazując przepisy regulujące zasady i tryb zabudowy i zagospodarowania terenu – podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wymaganego prawem pozytywnego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że skarżący nie skorzystali z możliwości złożenia zażalenia na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B., a na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie może kwestionować treści postanowienia uzgadniającego. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., pełnomocnik skarżących wskazał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oparł się na niezgodnej ze stanem prawnym informacji Wójta Gminy G., zawartej w piśmie z dnia 14 października 2009r., iż działki objęte wnioskiem nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskanej przy opracowywaniu planów zagospodarowania, które utraciły moc obowiązującą. Podniósł też, iż organ odwoławczy do argumentacji przedstawionej przez skarżących odniósł się bardzo pobieżnie. Stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4, natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do niniejszego zarzutu, naruszając tym samym przepis prawa materialnego. Organ I instancji żądał bowiem, aby przedmiotowe działki zarówno nie wymagały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jak i były objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc obowiązującą. Dodatkowo podkreślił, iż art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera spójnik alternatywy rozłącznej "albo" co oznacza jednoznacznie, iż aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy wystarczy spełnienie jednego z podanych w tym punkcie warunków, w tym przypadku drugi warunek skarżący uznają za spełniony, jednakże fakt ten nie został w ogóle rozpatrzony przez organ odwoławczy. Z tych też powodów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest drugą z przewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji wydawanych w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 powołanej ustawy decyzja taka jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga podejmowania robót budowlanych. Niewątpliwie jednak kluczowym dla możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest artykuł 61 ust. 1 ustawy, który mówi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazany artykuł określa precyzyjnie jakie warunki muszą być spełnione aby możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie konieczne było zwrócenie się o uzyskanie stosownego uzgodnienia do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy), a stosownie do art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz.1266 ze zm.) o ochronie gruntów rolnych. i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta a gruntów leśnych - Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie, kluczowym dla decyzji organów I i II instancji było postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z dnia "[...]" odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z użytkowym poddaszem i podpiwniczeniem na działkach nr "[...]" i "[...]" w obrębie geodezyjnym W. Należy w tym miejscu podnieść, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. W rozpatrywanej sprawie aktem tym jest decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja taka nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Trzeba też pamiętać, że uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Rozdział 5, Wydanie 2, Warszawa 2005r.). Organ uzgadniający jest zazwyczaj podmiotem wyspecjalizowanym, dlatego też do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający działa opierając się na odpowiednich przepisach, które dotyczą zakresu uzgodnienia i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r. , sygn. akt IV Sa/Wa 1621/2005), W myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, przy czym na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.) i w konsekwencji na postanowienie rozpoznające zażalenie służy skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich wzruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. Postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego, a nadto z uwagi na treść art. 126 k.p.a. postanowienia wydane na podstawie art. 106 k.p.a. podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i służy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, od niego skarga do sądu administracyjnego ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości ten pogląd podziela. Organ uzgadniający, wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, powołał się na art. 53 ust. 4 pkt 6, i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Z akt sprawy wynika, że działki, na których planowano inwestycję są oznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej symbolem Ls czyli las. Potwierdza to również wypis z rejestru gruntów z dnia 20 kwietnia 2009r., według którego na przedmiotowych działkach nr "[...]" i "[...]" w obrębie W. występują grunty leśne. Postanowienie to na skutek jego niezaskarzenia stało się ostateczne i było wiążące dla organów obu instancji rozpatrujących sprawę Należy mieć także na uwadze, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 koreluje z przepisami ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wbrew jej unormowaniom nie można zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Według art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia takiego gruntu można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów, a z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie wynika, aby w odniesieniu do spornych działek taka zgoda i zmiana miały miejsce. Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu. Uzgodnienie jest bowiem wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 kpa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Rozdział 5, Wydanie 2, Warszawa 2005r.). Użyty bowiem w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007r., II OSK 638, 2006). Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało decyzję zgodną z prawem, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia "[...]" w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując na związanie wójta postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia "[...]". Na marginesie należy zauważyć, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego, mimo prawidłowego doręczenia im w dniu 19 i 20 listopada 2009r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k-36) postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z pouczeniem o możliwości wniesienia na nie zażalenia do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w W. nie skorzystali z tej drogi odwoławczej. Jeżeli skarżący kwestionują prawidłowość stanowiska wójta przedstawionego organowi uzgadniającemu co do opisu nieruchomości (tj. jej leśnego charakteru i braku zgody na zmianę przeznaczenia terenu), to winni podjąć kroki zmierzające do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z dnia "[...]". Dopóki bowiem w obrocie prawnym to postanowienie pozostaje nie jest możliwym wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania , w szczególności w odniesieniu do organu pierwszej instancji – przewlekłości postępowania, a w odniesieniu do organu drugiej instancji – nieodniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania , to Sąd uznał, że uchybienia te nie miały charakteru na tyle istotnego, aby skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.