IV SA/Wa 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2008 roku nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent W., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku N., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie salonu samochodowego z garażem wielopoziomowym ( po rozbiórce istniejącego salonu samochodowego), magazynu, śmietnika, zadaszenia między budynkami warsztatu i serwisu samochodowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...]W. W pkt 1.1 decyzji określającej warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania terenu jakie ma spełniać planowana inwestycja organ pierwszej instancji ustalił: - nieprzekraczalną linię zabudowy- zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 - wysokość zabudowy- do 16 m od terenu istniejącego do wierzchu ścianki kolankowej - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ( z uwzględnieniem zabudowy istniejącej przeznaczonej do zachowania) w stosunku do terenu A1-B1-C-D-A2-A1- do w=0,6 ( od strony ul. [...]) na pozostałym terenie- do w=0,4 - szerokość elewacji frontowej- zgodnie z przepisami prawa budowlanego - geometrię dachu- dach płaski - do czasu ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej ul. [...]- zainwestowanie w pasie terenu A-B-B1-A1-A należy traktować jako tymczasowe. W pkt 5 decyzji określono datę ważności decyzji wskazując, iż decyzja jest ważna do dnia 31 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. podkreślił, iż planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] i ul. [...] oraz do mediów. Wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział, zawiadamiając o wszczęciu postępowania. Zdaniem organu przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwości realizacji planowanego zamierzenia, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, iż w decyzji warunki dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wynikające z analizy obszaru, wprowadziły ograniczenia w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego wnioskiem w zakresie powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, iż inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po rozpatrzeniu odwołaniu P. A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchyliło pkt 5 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r., błędnie wskazując jako datę decyzji dzień [...] lipca 2007 r. i orzekło, że decyzja organu pierwszej instancji wygasa jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, ewentualnie dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, w pozostałej zaś części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek ustalenia terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie daty jej obowiązywania. Określenie w decyzji organu pierwszej instancji terminu jej ważności do dnia 31 grudnia 2010 r. nie ma zatem podstaw materialnoprawnych, dlatego też decyzję w pkt 5 należało uchylić. Dokonując oceny decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. w pozostałej części organ odwoławczy nie znalazł uchybień mogących skutkować jej uchyleniem. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał niezbędnych uzgodnień jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę. Odnosząc się do odwołania złożonego przez P. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż podnoszone w odwołaniu argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. A., zarzucając jej naruszenie prawa. Skarżący, powołując się na wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, znajdujące się w pkt 4.1 i 4.2 decyzji organu pierwszej instancji wskazał, iż przy wydaniu decyzji nie wzięto pod uwagę, że wentylator dachowy o dużej mocy, umieszczony na wprost jego okien, uniemożliwi spokojne funkcjonowanie jego rodziny oraz wpłynie negatywnie na ich zdrowie fizyczne i psychiczne. W ocenie skarżącego organy orzekające w niniejszej sprawie nie sprawdziły, czy stawiane przez mieszkańców sąsiadujących działek zarzuty, doprowadziły do przywrócenia stanu inwestycji zgodnie z warunkami określanymi w decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił ponadto, iż w zaskarżonej decyzji nie dokonano właściwej i rzetelnej oceny wpływu uciążliwości istniejącej inwestycji na właścicieli działek graniczących z omawianą inwestycją od strony południowej. Rodzi to zdaniem skarżącego obawę, że planowana inwestycja w niekontrolowany sposób powiększy zagrożenie zanieczyszczenia powietrza poprzez wydobywający się przykry zapach lakierów oraz spowoduje zwiększenie poziom hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę w dniu 29 kwietnia 2009 r. stawiła się D. I., która oświadczyła, iż jest właścicielką działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji, którą około 30 lat temu uzyskała w drodze darowizny. Ponadto stawił się D. D., który również wskazał, iż jest właścicielem działki, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką będącą przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie będąc jednak związany, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, iż ustalenie warunków zabudowy dotyczyło inwestycji obejmującej budowę salonu samochodowego z garażem wielopoziomowym ( po rozbiórce istniejącego salonu samochodowego), magazynu, śmietnika, zadaszenia między budynkami warsztatu i serwisu samochodowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] na terenie [...]W. Ocenę zatem planowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy dokonać w stosunku do wszystkich obiektów wchodzących w skład planowanej inwestycji. W ocenie Sądu ustalenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie warunków zabudowy nastąpiło z pominięciem ustalenia gabarytów poszczególnych jej obiektów, tj. salonu, magazynu i zadaszenia. Ponadto prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. W szczególności naruszony został § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w świetle którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przepisie tym jest więc mowa o ,, obowiązującej linii nowej zabudowy, a nie jak to określił organ pierwszej instancji w warunkach i szczególnych zasadach zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych ,,nieprzekraczalnej linii zabudowy". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż oba te pojęcia nie są tożsame i mają różne znaczenia (por.: wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 967/07, prawomocne wyroki: WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2007r. o sygn. akt II SA/Kr 42/06 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Go 86/08, niepubl.). W przepisie § 4 rozporządzenia wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., II SA/Bk 677/04, niepubl.). Należy też zaznaczyć, że regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). Należy również zaznaczyć, iż kwestia szerokości elewacji frontowej nie została przez organ w należyty sposób wyjaśniona. Zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. ustalając szerokości elewacji frontowej zawarto zapis, iż ma być ona zgodna z przepisami prawa budowlanego. W ocenie Sądu takie określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy należy uznać za błędne. Podkreślenia bowiem wymaga, iż organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Ma to istotne znaczenie bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno- budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ( art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu). Takie zatem blankietowe odesłanie do przepisów prawa budowlanego mogłoby prowadzić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego do pewnej dowolności oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami wynikającymi z ustaloną w ten sposób decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z naruszeniem przepisów wyżej powołanego rozporządzenia została również określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji ustalił dopuszczalną wysokość zabudowy do 16 m licząc od terenu istniejącego do wierzchu ścianki kolankowej. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się przy tym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ( ust. 2). Za niezgodny z przepisami cytowanego rozporządzenia należy również uznać zapis znajdujący się w treści decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczący zainwestowania czasowego. Prezydenta W. w pkt 1.1 decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. zawarł klauzule, iż ,, do czasu ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej ul. [...]- zainwestowanie w pasie terenu A-B-B1-A1-A należy traktować jako tymczasowe". W tym miejscu zasadnym jest podkreślić, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego w ocenie Sądu niedopuszczalny jest zapis warunkujący zainwestowanie przedmiotowej inwestycji do czasu ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej ul. [...]. Brak prawidłowego i rzetelnego ustalenia, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poszczególnych wskaźników planowanych obiektów budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznym zakresie w oparciu o analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Dodatkowo należy podnieść, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 9 i 10 Kpa. W przedmiotowy postępowaniu nie uwzględniono bowiem jako stron postępowania: D. I. i Pana D. D., pomimo, iż będąc właścicielami sąsiadujących gruntów, posiadali oni interes prawny. Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są: właściciele i użytkownicy wieczyści działki, na której ma być realizowana inwestycja jak również właściciele i wieczyści użytkownicy bezpośrednio sąsiadujących działek oraz działek znajdujących się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007r, II OSK 1404/06, Lex 394873). Wadliwość w ustaleniu stron postępowania może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne jest również oprócz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania prawidłowe zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania i zapewnienie czynnego udziału w tym postępowaniu ( art. 61 § 4 Kpa). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. oceniając wniosek inwestora orzeknie, czy dopuszczalna jest realizacja przedsięwzięcia o planowanych parametrach z uwagi na wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku uwzględnienia wniosku określi wymagania odnośnie parametrów zabudowy, uwzględniając treść cyt. powyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z art. 28 Kpa ustali strony postępowania i zawiadomi o jego wszczęciu (art. 61 § 4 Kpa).