II OZ 1105/10

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Dolnośląskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 487/10 odmawiającego wstrzymania wykonania Rady Gminy Żukowice z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Żukowice z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części farmy wiatrowej w gminie [...] postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej uchwały. Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia 20 lipca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Żukowice z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części farmy wiatrowe w gminie [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zaskarżona uchwała po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym wejdzie do obrotu prawnego. Oznacza to, że będzie wykonywana i będzie stanowiła podstawę do podjęcia prac nad planowanymi dużymi inwestycjami. Zdaniem skarżącego wykonanie aktu może spowodować trudne do odwrócenia skutki w przypadku stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. Skarżący zauważył, że w oparciu o uchwalony plan lokalizowane będą inwestycje bez konieczności wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie planu będą także wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę, dotyczące podziału nieruchomości oraz ustalające rentę planistyczną. Natomiast stwierdzenie przez Sąd nieważności planu pociągnie za sobą konieczność wyeliminowania tych wszystkich decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 487/10, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), - dalej p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu przywołanego przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, nie podlega wykonaniu, ponieważ nie wywołuje on skutków materialnoprawne. Skutki takie mogłyby spowodować dopiero wydane na podstawie takiej uchwały decyzje administracyjne, które mogą być jednak zaskarżane przez stronę, która będzie miała w tym interes prawny. Dopiero w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd, wydane na jej podstawie decyzje mogłyby skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu z dnia 27 września 2010 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, iż wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podjęcie działań inwestycyjnych związanych z jego wykonaniem , mając na uwadze przeznaczenie terenów i inwestycje określone w planie, może doprowadzić do powstania skutków trudnych do odwrócenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu skargi sądowi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powołanego powyżej przepisu a contrario wynika, że można wstrzymać wykonanie aktów prawa miejscowego, jeżeli nie weszły jeszcze w życie a zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika z akt spawy zaskarżona uchwała Rady Gminy Żukowice z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części farmy wiatrowej w gminie [...] nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, nie weszła więc w życie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Natomiast zgodnie z art. 3 powołanej ustawy akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Oznacza to, iż ogłoszenie aktu prawa miejscowego nie jest uzależnione od przebiegu postępowania nadzorczego. Przewidziany w art. 3 powołanej ustawy obowiązek niezwłocznego ogłaszania aktów prawnych oznacza, iż musi on zostać ogłoszony po przeprowadzeniu odpowiednich czynności technicznych i po sprawdzeniu jego poprawności formalnej. W przypadku opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wejdzie ona do obrotu prawnego i z datą wejścia jej w życie będzie mogła być wykonywana stanowiąc podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, m.in. pozwoleń na budowę. Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Wojewodę Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Żukowice z dnia [...] maja 2010 r., nie zwalnia Wojewody z obowiązku niezwłocznego opublikowania zaskarżonej uchwały co spowoduje, że wejdzie ona w życie i do obrotu prawnego z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części oznaczać będzie konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji jakie zostały wydane w czasie obowiązywania w/w uchwały, co jednocześnie może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze zażalenie nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OZ 1187/08, iż "samo wydanie uchwały nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej uchwały". Powyższe stwierdzenie można w pełni uznać za słuszne w odniesieniu do wstrzymania wykonania aktów administracyjnych (decyzje, postanowienia), gdyż nie wszystkie z nich nadają się do wykonania i wymagają wykonania (dobrowolnego lub przymusowego). Inaczej jednak kwestia wykonania wygląda w przypadku aktów prawa miejscowego, które z natury swej jako akty normatywne o charakterze generalno-abstrakcyjnym, nie nadają się raczej do bezpośredniego wykonania tzn. nie wywołują wprost takich skutków jak np. decyzja administracyjna o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Niemniej jednak, pośrednio mogą wywoływać skutki jeszcze dalej idące, niż wykonanie jednostkowej decyzji administracyjnej, która ma ograniczony zasięg możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego w art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca przewidział, nie można więc a priori zakładać, że są to akty, które nie wywołują żadnych skutków materialnych więc nie nadają się do wykonania. Skutkiem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłby obowiązek jej ogłoszenia przez Wojewodę w Dzienniku Urzędowym, to z kolei powoduje wejście jej w życie, następstwem czego jest możliwość wydawania na jej podstawie decyzji administracyjnych, które już bez wątpienia mogą powodować takie skutki, o których mowa we wcześniej powołanym postanowieniu NSA z dnia 13 listopada 2008 r. w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w tej sprawie ma spowodować wstrzymanie jej ogłoszenia przez Wojewodę w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego do czasu zakończenia postępowania sądowoadmistracyjnego, tym samym wstrzymanie wejścia w życie, co może zapobiec negatywnym następstwom, o których mowa w § 3 art. 61 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, a co niewątpliwie obciążyłoby budżet gminy lub budżet Skarbu Państwa, nie mówiąc już o innych trudnych do przewidzenia i trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 61 § 3 w związku z art. 188 oraz art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.