II GSK 892/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "D. I." Spółki z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 436/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "D. I." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 436/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę "D. I." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem. "D. I." Sp. z o.o. w W. wniosła powyżej opisaną skargę na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 grudnia 2009 r. stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w dniu 5 maja 2009 r. w zakresie działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę Spółki, wskazał na wstępie na treść przepisów art. 22 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 z 2007 r., poz. 427 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa o wspieraniu, zgodnie, z którymi stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej jako p.p.s.a., na pismo informujące stronę o odmowie przyznania prawa pomocy w ramach działań wskazanych w ust. 1 art. 22 ustawy o wspieraniu, a które to pismo powinno zawierać podanie przyczyn odmowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., oraz wskazał, iż wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już właściwie jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegało pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 września 2009 r., numer [...]. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż to właśnie pismo stanowiło akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący natomiast wyraźnie wskazał, że przedmiotem jego skargi jest pismo organu z dnia 16 grudnia 2009 r., stanowiące, w ocenie Sądu, jedynie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, iż nawet gdyby przyjąć, iż przedmiotem skargi jest pismo ARiMR z dnia 1 września 2009 r., skarga podlegałaby odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu. Skargą kasacyjną pełnomocnik D. Sp. z o.o. w W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie w sprawie art. 47 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkujące uznaniem przez Sąd, iż wniesienie skargi przez skarżącego nie dotyczyło odrzucenia przez ARiMR wniosku skarżącego o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej"; 2) przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. in fine poprzez przyjęcie, iż termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dania wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa; 3) przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. in principio, skutkujące nieuznaniem przez sąd, iż termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu 7 września 2009 r. doręczono Skarżącej pismo w sprawie odmowy udzielenia pomocy finansowej ze środków unijnych. Wezwanie do usunięcia naruszeń prawa Spółka wniosła w dniu 21 września 2009 r., zaś w dniu 21 stycznia 2010 r., wniosła skargę do WSA. Analizując tą skargę, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zawierała ona wszystkie elementy, o których mowa w art. 46 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Podkreślono również, iż Skarżąca wnosząc skargę jednoznacznie wskazała, iż "nie zgadza się z odrzuceniem przez Agencję (...) wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej". Wobec powyższego oczywistym było w ocenie autora skargi kasacyjnej, iż to pismo z dnia 1 września 2009 r., było pismem odmawiającym przyznania pomocy. Takiego charakteru nie można było przypisać pismu z dnia 16 grudnia 2009 r., gdyż stanowiło ono odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kasator podkreślił, iż Skarżąca, wnosząc skargę do sądu nie zgadzała się z aktem z zakresu administracji publicznej odmawiającym jej przyznania pomocy nie zaś ze stanowiskiem ARiMR wyrażonym w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż błędne wskazanie numeru pisma przy podaniu w skardze prawidłowego zakresu i charakteru aktu nie powinno powodować odrzucenia skargi, bowiem wskazanie aktu lub czynności, o którym mowa w art. 57 § 1 p.p.s.a. oznacza takie wskazanie, które w sposób jednoznaczny pozwoli ocenić jakiego aktu czy czynności skarga dotyczy. W przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, zdaniem kasatora, iż skarga Spółki spełniała te wymagania, a zatem również Sąd bez wątpliwości powinien ten akt zidentyfikować. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Udzielenie dopowiedzi przez organ z opóźnieniem jest udzieleniem odpowiedzi, zatem wbrew stanowisku Sądu, nie powinno wywoływać skutków takich jak niewniesienie odpowiedzi w ogóle. Przyjęcie odmiennej interpretacji powoduje, w ocenie kasatora, iż np. w przypadku uwzględnienia przez organ wniosku strony i doręczenia jej odpowiedzi po upływie 60 dniowego terminu przy jednoczesnym wniesieniu skargi przez stronę jej sytuacja byłaby niejednoznaczna – z jednej strony bowiem organ uwzględnia wniosek, z drugiej zaś sąd rozpatruje skargę na akt, którego de facto już nie ma. W ocenie autora skargi kasacyjnej instytucja wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa ma na celu możliwość weryfikacji przez organ swego stanowiska, po wysłuchaniu argumentów strony. Przyjęcie stanowiska Sądu, iż ma to znaczenie jedynie formalne, niezbędne do oceny terminu do wniesienia skargi powoduje, że zapis ten dla przedsiębiorcy staje się wyłącznie przepisem dotyczącym terminu. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż prawem i obowiązkiem strony jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Organ powinien się do takiego wezwania ustosunkować, przy czym ustawa nie przewiduje terminu dla organu do udzielenia odpowiedzi. Odpowiedź organu, udzielona nawet po upływie 60 dni od dnia wezwania, zdaniem kasatora jest odpowiedzią, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., a skoro jest odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zastosowanie ma art. 53 § 2 p.p.s.a. in pricipio. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot sprawy, a mianowicie odmowę przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej przyznawanego w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" i w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego (...), oraz fakt, iż ustawa ta przewidując możliwość zaskarżenia aktu lub czynności organu przyznającego pomoc, odsyła do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie trybu i terminu wniesienia skargi, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uznać należy za prawidłowe. Jak bowiem wynika z treści powołanej ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (...), stronie przysługuje prawo wniesienia na czynności lub akty organu, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skargi, do której stosuje się, w zakresie sposobu i terminu jej wniesienia przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu wydanego w jej sprawie w pierwszej kolejności powinna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero po odpowiedzi organu może złożyć skargę do sądu administracyjnego lub jeśli organ w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. takiej odpowiedzi nie udzieli, stronie przysługuje prawo wniesienia skargi w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Istotnym jest, co zresztą wynika z treści powołanych przepisów art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, aby przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego był akt lub czynność z zakresu administracji dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem skargi nie może się stać odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, albowiem nie zawiera się ona w zakresie spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie Spółka D. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skardze, jako akt nią objęty wskazała pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...]. Z analizy akt sprawy wynika, iż pismo to stanowiło odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi natomiast powinno stać się pismo organu z dnia 1 września 2009 r., [...], którym Agencja odmówiła Spółce D. przyznania pomocy, a więc pismo dotyczące prawa Spółki. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy w tym zakresie uznając, iż strona zaskarżyła odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na którą skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Oceny tej nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja strony, iż jej skarga odpowiadała wymogom formalnym, wskazano w niej niezadowolenie strony na odmowę przyznania pomocy, a błędne wskazanie numeru pisma organu nie powinno skutkować odrzuceniem skargi. Jak bowiem trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości wiąże sąd, do którego skarga zostaje wniesione w zakresie wskazanego w niej aktu i organu, działania którego skarga ta dotyczy. Również trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż skarga, nawet gdyby przyjąć, iż dotyczyła aktu organu z dnia 1 września 2009 r., podlegałaby odrzuceniu z uwagi na wniesienie jej po terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje dwa terminy do wniesienia skargi w związku z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i są to, termin trzydziestodniowy od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie oraz termin sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku nieudzielenia na nie odpowiedzi przez organ. Mając na względzie datę wniesienia skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy Agencja odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po terminie sześćdziesięciu dni, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wniesiona ona została z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie za błędne uznać należy stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż udzielenie przez organ odpowiedzi po sześćdziesięciodniowym terminie nie powinno wywoływać skutków takich jakby odpowiedź w ogóle nie została udzielona, zaś jej udzielenie nawet po terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a., powinno wywoływać skutki w postaci rozpoczęcia biegu terminu trzydziestu dni do wniesienia skargi do sądu. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. jako przewidujący dwa terminy wniesienia skargi do sądu, o czym mowa powyżej, ma gwarantować stronie prawo dochodzenia swoich racji lub obrony swoich praw przed sądem również w przypadku gdy organ nie udziela stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub zwleka z jej udzieleniem. Celem tego przepisu jest zatem zagwarantowanie stronie dokonania kontroli sądowej aktu lub czynności, nawet w przypadku opieszałości lub zaniechania organu w udzieleniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, iż udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa po terminie sześćdziesięciu dni, nie wywoła skutku w postaci rozpoczęcia biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi od dnia otrzymania odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 671/08 wypowiedział się, iż "już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę." Podzielając powyższe stanowisko, uznać należało ocenę jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji w zakresie terminu do wniesienia skargi przez Spółkę D., za prawidłową. Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.