II OSK 671/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o. o. w N. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 761/07 o odrzuceniu skargi "[...]" Sp. z o. o. w N. K. na uchwałę Rady Gminy S. K. z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. K. w miejscowościach N. K. i Ł. postanawia: - oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę wniesioną przez "[...]" Sp. z o. o. w N. K. na uchwałę Rady Gminy S. K. z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. K. w miejscowościach N. K. i Ł. Sąd uznał, iż skarga "[...]" Sp. z o. o. w N. K. została wniesiona po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż w dniu 23 lipca 2007 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) skarżąca Spółka wniosła do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie skargę należało wnieść w terminie sześćdziesięciu dni liczonym od dnia nadania na poczcie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w tym terminie organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi stronie skarżącej. Bez znaczenia, w opinii Sądu, pozostaje okoliczność, iż Rada Gminy dopiero w dniu [...] października 2007 r. wydała uchwałę w sprawie odmowy uchylenia uchwały z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. K. w miejscowościach N. K. i Ł. W związku z tym, że Rada nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do zaskarżenia uchwały z dnia [...] maja 2003 r. wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania i upływał w dniu 21 września 2007 r. Sąd wskazał, iż skarga została wniesiona przez "[...]" Sp. z o. o. w N. K. dopiero w dniu 16 października 2007 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "[...]" Sp. z o. o. w N K. Skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma zastosowanie powyższy przepis oraz przyjęciu, że w przypadku udzielenia przez gminę odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie określonym w art. 35 kpa termin do zaskarżenia uchwały wynosi 60 dni od momentu wezwania gminy do usunięcia prawa, - art. 58 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi, - art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ wezwany do usunięcia naruszenia winien rozpoznać sprawę w terminie 60 dni, - art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędna wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2008 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa Gmina w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. poinformowała stronę, iż zajęcie stanowiska nie będzie możliwe z uwagi na sezon urlopowy i niemożność zwołania sesji Rady Gminy. Jednocześnie organ poinformował, iż do dnia [...] września 2007 r. udzieli informacji o sposobie załatwienia sprawy. Po zwołaniu sesji Rady podjęta została uchwała z dnia [...] października 2007 r. Po zapoznaniu się z jej treścią Spółka złożyła skargę do sądu administracyjnego w dniu 16 października 2007 r., z zachowaniem 30 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. Strona skarżąca nie podzieliła poglądu Sądu I instancji wskazując, iż skoro organ udzielił odpowiedzi na wezwanie to nie sposób przyjąć, iż należy - do obliczania terminu wnoszenia skargi - stosować termin 60 dni. Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, iż interpretacja art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do absurdalnego wniosku, iż w przypadku gdyby organ udzielił odpowiedzi w terminie 60 dni od wszczęcia postępowania, to i tak wniesienie skargi nie byłoby możliwe z uwagi na fakt, iż art. 53 określa odmienny sposób liczenia terminu uzależniając rozpoczęcie jego biegu od dnia wniesienia wezwania. Taka interpretacja, zdaniem strony skarżącej, ogranicza prawo do zaskarżania uchwał samorządów gminnych. W niniejszej sprawie organ poinformował, że udzieli odpowiedzi na wezwanie po zwołaniu sesji a zatem za nieuzasadnione należy uznać nałożenie na stronę obowiązku przedwczesnego zaskarżenia uchwały. Nadto wskazano, iż nie została wyłączona możliwość stosowania art. 35 kpa a więc organ ma możliwość skorzystania z terminu dwumiesięcznego do rozstrzygnięcia sprawy. Także wnoszenie skargi bez zapoznania się z argumentacją organu jest, w opinii strony skarżącej, pozbawione wszelkiej racjonalności. Skarżąca spółka podniosła również, iż powoływana przez Sąd I instancji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy albowiem intencją wniosku, który zainicjował postępowania zakończone przedmiotową uchwałą, było ujednolicenie orzecznictwa w zakresie oceny przedwczesności skargi, gdy tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją, kiedy to organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a strona wnosząc skargę zachowała 30 - dniowy termin do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a przedstawione w niej zarzuty należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie brak jest tych przesłanek) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Niniejsza sprawa zainicjowana została skargą na uchwałę Rady Gminy S. K. z dnia [...] maja 2003 r. Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Jednak ustawodawca nie określił terminu do wniesienia takiej skargi na podstawie art. 101, a jedynie art. 102a tej ustawy wyłączył stosowanie art. 52 § 3 i 4 ustawy P.p.s.a. Wątpliwości co do terminu wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, w której przyjęto, iż przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że w przypadku, gdy organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia przez niego skargi do sądu administracyjnego wynosi 60 dni, liczonych od dnia wniesienia tego wezwania. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto, iż art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., co oznacza, iż wyłączony jest wymóg stosowania tych przepisów w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, będącego warunkiem wniesienia skargi do sądu. Natomiast przepis ten nie wyłącza stosowania innych przepisów P.p.s.a., w tym przepisów dotyczących terminu do wniesienia skargi. Nadto analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 kpa nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 kpa. Przeciwko takiemu stanowisku nie może przemawiać to, że załatwienie wezwania przez radę gminy wymaga zwołania posiedzenia rady, co wymaga stosownego czasu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych, ale także i prostych, a ponadto nie tylko uchwał rady gminy ale również zarządzeń innych organów gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 kpa wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące. Powyższa uchwała, wbrew temu co podnosi strona skarżąca, znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej, albowiem rozstrzyga ona kwestie związane z terminem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy. Co więcej Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest jej treścią tej uchwały związany zgodnie z treścią art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. Innymi słowy - termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - w myśl art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenia prawa. Zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie relacji między dwoma terminami, o których mowa w art. 53 § 2. Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 23 lipca 2007 r. (data nadania wezwania w urzędzie pocztowym) wezwała organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Rady Gminy S. K. z dnia [...] maja 2003 r. Rada Gminy nie zajęła stanowiska w przedmiocie wezwania skarżących w terminie sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem należało ustalić czy skarżący wnosząc skargę do Sądu zachował sześćdziesięciodniowy termin do dokonania tej czynności. Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka wniosła skargę w dniu 16 października 2007 r. a sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 21 września 2007 r. Wobec powyższego należało stwierdzić, iż skarga w sprawie niniejszej została wniesiona z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej, albowiem bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż Rada udzieliła odpowiedzi uchwałą z dnia [...] października 2007 r. Nie dokonała bowiem tej czynności w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania jej do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skoro Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie "[...]" Sp. z o. o. w N. K. do usunięcia naruszenia prawa w powyższym terminie, to termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upłynął po 60 dniach od wniesienia tego wezwania. Dlatego też zasadne jest jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.