II SAB/Ol 61/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Dyrektora Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]". w sprawie udostępnienia dokumentów i akt administracyjnych związanych z wydaniem decyzji dotyczącej zasiłku dla bezrobotnych zobowiązuje Dyrektora Urzędu Pracy do udostępnienia A.Z do wglądu upoważnienia udzielonego przez Starostę do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych- w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt organowi. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 maja 2010r., A.Z. zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z żądaniem udostępnienia do wglądu upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Starosty B. Po uzyskaniu ustnej odpowiedzi, że na zgłoszone żądanie uzyska odpowiedź pisemną po skonsultowaniu jego treści z radcą prawnym, A. Z. wezwał organ do okazania żądanego dokumentu, gdyż odmowa jego udostępnienia stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasad Konstytucji i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Wezwanie to zgłoszone zostało do protokołu. Pismem z dnia "[...]" (w piśmie omyłkowo podano datę "[...]") znak: "[...]"organ odmówił okazania przedmiotowego dokumentu, ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy oraz wskazał, że żądane upoważnienie znajduje się w aktach Dyrektora, a nie w aktach sprawy dotyczącej przyznania zasiłku wnioskodawcy. Ponadto podkreślił, że organem uprawnionym do wydawania decyzji jest starosta, który może upoważnić Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do załatwiania w jego imieniu spraw oraz wydawania decyzji. Skoro organ wydaje decyzje w imieniu Starosty B., to znaczy, że takie upoważnienie posiada. W tej sytuacji A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 4 maja 2010r. w przedmiocie udostępnienia do wglądu wnioskowanego dokumentu administracyjnego oraz akt administracyjnych związanych z wydaniem na mocy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy decyzji administracyjnej tego organu z dnia "[...]", nr "[...]" przyznającej mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 575zł miesięcznie. Wskazał, że mimo zawezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, organ ten nadal pozostaje w zwłoce, gdyż nie udostępnił żądanego dokumentu i akt administracyjnych. Wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia wnioskowanych czynności administracyjnych i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odrębną skargę A. Z. wniósł na bezczynność organu w przedmiocie wydania uwierzytelnionej kopii przedmiotowego upoważnienia oraz zaświadczenia potwierdzającego to upoważnienie (sygn. akt "[...]"). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga nie znajduje uzasadnienia z uwagi na fakt, że skarżący, miał możliwość wglądu do akt sprawy związanych z wydaniem decyzji w przedmiocie prawa do zasiłku, z czego niejednokrotnie korzystał w obecności pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności i oraz bezczynność, wymienione w punktach od 1 do 8. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (m.in. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1575/09). Skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków w toku postępowania administracyjnego. Wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.), wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji lub postanowienia, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis s. 150-151, a także postanowienia NSA: z dnia 2.02.2006r. sygn. akt l OSK 10/06, z dnia 20.09.2005r. sygn. akt l OSK 2/05, z dnia 8.07.2005r. sygn. akt OSK 1682/04 opubl. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach - www.nsa.gov.pl). Skarżący wymóg ten spełnił, gdyż po ustnej odmowie okazania żądanego dokumentu, już w dniu złożenia wniosku tj. 4 maja 2010r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wezwanie to składając do protokołu. Organ udzielił pisemnej odpowiedzi na to wezwanie, jednakże z uwagi na nieuwzględnienie wniosku strony, A. Z. wniósł skargę do tutejszego sądu, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest więc skarga na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 maja 2010r. w którym skarżący domagał się udostępnienia do wglądu upoważnienia do wydawania przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy decyzji w imieniu Starosty B. oraz akt administracyjnych związanych z wydaniem decyzji dotyczącej zasiłku dla bezrobotnych. Należy wskazać, że kwestia udostępniania akt administracyjnych uregulowana została przez ustawodawcę w dziale II, rozdziale 3 K.p.a. W przepisach art. 73 i 74 K.p.a. ustawodawca ustanowił bardzo istotne uprawnienie dostępu strony do akt administracyjnych, prowadzonych w jej sprawie. Stosownie do treści art. 73 § 1K..p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Organ administracji może odmówić stronie dokonania niniejszych czynności, tylko wówczas jeżeli jej żądanie dotyczy akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej oraz innych akt, które organ administracji publicznej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1K.p.a.). Należy też zauważyć, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie - w każdym stadium postępowania - oznacza, że strona może wykonywać prawo wglądu do akt od jego wszczęcia, aż do jego zakończenia. Zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższa regulacja dotycząca dostępu strony do akt postępowania pozostaje w związku z art. 9 K.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że powyższa zasada ogólna powinna być respektowana przez organy administracji, bowiem faktycznie służy udzieleniu ochrony prawnej słabszej stronie stosunku administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skarżący był stroną postępowania w sprawie przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, podpisaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. Niewątpliwie więc skarżący, jako strona tego postępowania, posiadał interes prawny w żądaniu okazania akt sprawy administracyjnych oraz upoważnienia do wydawania decyzji, chociażby po to, aby ustalić, czy wydana ona została przez osobę do tego uprawnioną, co z kolei ma wpływ na ważność tejże decyzji. Wskazać należy, że brak takiego upoważnienia skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ustalenia, czy osoba podpisująca decyzję z upoważnienia organu, rzeczywiście upoważnienia takie posiadała, jest dla strony bardzo istotna. Oczywistym jest, że Starosta nie musiał przedmiotowej decyzji podpisać osobiście. Stosownie bowiem do treści art. 9 ust 7. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz.415 ze zm.) starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Co prawda, nie jest powszechnie praktykowane dołączanie do każdych akt administracyjnych pisemnego upoważnienia do wydawania decyzji, lecz nie oznacza to, że nie powinno się ono w nich znajdować i, że strona nie ma prawa do uzyskania wglądu do takiego upoważnienia. Skoro bowiem organ powołuje się na dokument, który upoważnia go do wydania decyzji, to dokument ten albo powinien znajdować się w aktach sprawy, albo powinna istnieć realna możliwość niezwłocznego dołączenia go do tych akt i udostępnienia w trybie art.73 K.p.a. Strona ma prawo wiedzieć, czy osoba, która podpisała decyzję jest faktyczne uprawniona do tej czynności. Podkreślić należy, ze prawo wglądu do akt obejmuje prawo zapoznania się z całością zgromadzonej w nich dokumentacji, a zatem również z tymi dokumentami, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, choć zostały zgromadzone w toku postępowania albo nie zostały dołączone do akt sprawy, choć były wykorzystywane w postępowaniu. Obowiązek udostępnienia stronie kompletnych akt sprawy spoczywa na organie administracji publicznej również po zakończeniu postępowania, w szczególności gdy dostęp do akt warunkuje prawidłowe sporządzenie środka zaskarżenia decyzji lub wniosku o jej uzupełnienie, sprostowanie lub wykładnię lub podjęcie innych czynności procesowych (H. Knysiak-Molczyk, artykuł PPP.2010.3.66, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Teza nr 2 i 4, LEX 113001/2 oraz 113001/4). Ponadto zauważyć należy, że w aktach niniejszej sprawy nie ma adnotacji dotyczących udostępniania akt skarżącemu, brak więc jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym organy umożliwiały stronie przeglądanie akt sprawy. Uwzględniając powyższe rozważania, jak również przedmiot i zakres dokumentu, o którego okazanie wystąpił skarżący, należy stwierdzić, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. był zobowiązany do jego udostępnienia i tym samym, nie okazując go ( albo nie wydając postanowienia po myśli art. 74 § 2 K.p.a.), pozostawał w bezczynności. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili orzekania. Wobec tego, iż z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby do chwili zamknięcia rozprawy organ udostępnił A. Z. do wglądu wnioskowane dokumenty, skargę należało ocenić, jako zasadną. Z wyżej przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a., uwzględnił wniesioną skargę i zobowiązał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B., do udostępnienia skarżącemu do wglądu upoważnienia udzielonego przez Starostę B. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych.