II SA/Ol 588/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego -umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" z dniem 1 kwietnia 2008r. obniżył A. Z. dotychczas otrzymywany miesięcznie dodatek służbowy w kwocie 150,00 zł o 60,00 zł. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej ( Dz. U. Nr 14, poz. 137). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 4 lutego 2008 r. dowódca zmiany wraz z oficerem realizującym inspekcję jednostki stwierdzili niewłaściwe pełnienie przez A. Z. służby na posterunku uzbrojonym nr 3, polegające na tym, że w trakcie przebywania osadzonych na polu spacerowym nie przebywał on na balkonie wieżyczki. Stanowiło to naruszenie § 3 ust. 8 Instrukcji szczegółowej nr 6 dla posterunku ochronnego nr 3 wartownik nr 2 w Areszcie Śledczym w B. Stworzyło to zagrożenie dla bezpieczeństwa jednostki. W dniu 11 lutego 2008 r. kierownik ochrony wniósł o zmianę wyznaczonego dla A. Z. stanowiska ochronnego uzbrojonego nr 2 – rezerwa składu zmiany na stanowisko ochronne nr 3 – doprowadzający. W związku ze zmianą zakresu zadań służbowych, jak i niedopełnieniem obowiązków w trakcie pełnienia służby w dniu 4 lutego 2008 r., A. Z. został obniżony dodatek służbowy o 40%. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. Z. wniósł odwołanie (zatytułowane "zażalenie") podnosząc, że stanowisko ochronne może zostać zmienione tylko przez osobę uprawnioną, czyli w jego przypadku będzie to Dyrektor Aresztu Śledczego, a nie Kierownik Działu Ochrony. Skarżący podniósł, że nie został przeniesiony na inne stanowisko służbowe, nie zmieniły się jego wyniki uzyskiwane w służbie, a posiadane kwalifikacje zawodowe zostały podniesione w związku z ukończeniem kursu oddziałowych działu ochrony. Poza tym zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. dodatek służbowy może być obniżony, co nie oznacza, że musi. Za niezgodne z prawem skarżący uznał brak wskazania w decyzji na jaki okres został obniżony dodatek. W dniu 27 marca 2008 r. A.Z. cofnął wniesione odwołanie. W odpowiedzi Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w O. pismem z dnia 28 marca 2008r. poinformował skarżącego, że sprawie nie będzie nadany dalszy bieg, a przedmiotowe odwołanie zostanie pozostawione bez rozpatrzenia. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2009 r. A. Z. podniósł, że cofa złożony w dniu 27 marca 2008r. wniosek w sprawie cofnięcia odwołania na decyzję z dnia "[...]", ponieważ działał pod wpływem błędu. Wyrokiem z dnia "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zobowiązał Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w O. do rozpatrzenia odwołania A.Z. od decyzji z dnia "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia "[...]", nr Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w O. umorzył postępowanie odwoławcze. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Skuteczne cofnięcie odwołania oznacza niedopuszczalność rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i zobowiązuje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu jego bezprzedmiotowości. Na powyższą decyzję A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. domagając się stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 137 k.p.a. oraz art. 149 i art. 170 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - art. 6-11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81, art. 105 § 1 I 2, art. 107 § 1 I 3, art. 137, art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 139 i 140 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że interesem skarżącego było to, ażeby organ odwoławczy rozpoznał i uwzględnił w całości jego odwołanie od decyzji organu I instancji, co wprost wynika ze skargi skarżącego na bezczynność w/w organu administracji publicznej skierowanej do sądu administracyjnego WSA w O. i zapadłego przed tym sądem z tej skargi wyroku o sygn. akt "[...]". Wskazał również, że dla umorzenia załatwienia żądania skarżącego dotyczącego rozpoznania jego odwołania oraz związania organu treścią prawomocności w/w wyroku WSA w O. nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że skarżący pismem z dnia 27 marca 2008r. cofnął odwołanie, bowiem aby można było mówić o skuteczności cofnięcia odwołania i zakończenia z tego powodu postępowania odwoławczego, to organ w przedmiocie sprawy w myśl przepisów K.p.a. zobowiązany jest do podjęcia określonego w niej aktu administracyjnego oraz fakt taki powinien wprost wynikać z sentencji zapadłego w sprawie w/w wyroku. Ponadto podkreślił, ze motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy zwłaszcza, gdy z dyspozycji użytego w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost wynika, iż organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze i gdy sam przyczyny tego umorzenia upatrywać może tylko w dyspozycji art. 105 § 1 i 2 k.p.a. Zatem nie ulega więc wątpliwości, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w O. z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie musi być wyrok z dnia "[...]" (sygn. akt "[...]"), którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zobowiązał Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w O. do rozpatrzenia odwołania A.Z. z dnia "[...]" od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego orzeczenia. W powyższym wyroku Sąd przedstawił ocenę prawną wskazując, że po wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji dochodzi do wszczęcia postępowania odwoławczego, które winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć określonych normą art. 138 k.p.a. Wobec złożenia przez odwołującego oświadczenia o cofnięciu odwołania Sąd zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku pod kątem art. 137 k.p.a. i zawartych w tym przepisie warunków. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której stanowi wyżej wskazany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 16.10.1997r., sygn. akt I SA/Po 263/97). Wskazać także należy, że ocena prawna, o której mowa w komentowanym przepisie, jest formułowana w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 20.12.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, publ. LEX nr 304101). Naruszenie zatem przez organy administracyjne postanowień powołanego wyżej art. 153 uzasadnia możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996, str. 153-158). W niniejszej sprawie kluczową kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z treścią którego postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości. Będzie to miało miejsce w szczególności, gdy strona cofnie odwołanie. Rozpatrywana sprawa jest o tyle złożona, że wprawdzie od decyzji organu I instancji pismem z dnia 11 marca 2008r. skarżący wniósł odwołanie, to jednakże odwołanie to już pismem z dnia 27 marca 2008r. zostało przez niego cofnięte. Z kolei pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r. A. Z. podniósł, że cofa złożony w dniu 27 marca 2008r. wniosek w sprawie cofnięcia odwołania na decyzję z dnia 26 lutego 2008 r. ponieważ działał pod wpływem błędu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dn. 22.08.2000r. sygn. II SA/Ga 1857/98, wyrok NSA z dn. 3.12.1998r. sygn. I SA 440/98). W każdym przypadku przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. W odniesieniu do powyższych rozważań, należało przyjąć, że skoro organ odwoławczy uznał, że skarżący dokonał skutecznego cofnięcia odwołania, to oznacza, że dokonał również oceny decyzji organu I instancji, zawierającej obszerne uzasadnienie prawne i faktyczne, w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym. Wobec powyższego skuteczne cofnięcie odwołania oraz dokonanie w/w oceny skutkowało niedopuszczalnością rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i zobowiązało go do wydania decyzji po myśli art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Błędne jest przy tym stanowisko skarżącego zawarte w skardze, w myśl którego uważa on, że zawarte w wyroku Sądu z dnia "[...]" określenie zobowiązuje organ "do rozpatrzenia odwołania" oznacza konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do tego odwołania. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem jednoznacznie , że kwestię sposobu zakończenia postępowania odwoławczego Sąd pozostawił organowi, w zależności od przyjętej oceny skuteczności cofnięcia odwołania. Odnosząc się natomiast do skuteczności cofnięcia oświadczenia o cofnięciu odwołania jako złożonego pod wpływem błędu (jak wynika z pisma skarżącego z dnia 6 sierpnia 2009r) podnieść należy, że wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego takiej instytucji jak "odwołanie oświadczenia o cofnięcia odwołania" nie przewidują, jednakże w doktrynie przyjęte zostało, że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu." (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W świetle powyższego stwierdzić należy, że ocenę skuteczności złożenia oświadczenia woli, tj. ewentualnego odwołania cofnięcia odwołania należało dokonać w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, tj. przepisów Działu IV, zatytułowanego "Wady oświadczenia woli". W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że zgodnie z art. 84 § 2 Kodeksu cywilnego za błąd można uznać jedynie błąd istotny, uzasadniający przypuszczenie, że gdyby składający oświadczenie woli działał pod wpływem błędu i oceniał sprawę rozsądnie, nie złożyłby oświadczenia tej treści. Ponadto błąd może odnosić się do treści czynności prawnej, tylko wówczas, gdy jest z nią ściśle powiązany, czyli dotyczy któregokolwiek chociażby elementu składającego się na jej treść. Natomiast walor istotności błędu musi być zobiektywizowany, nie wystarcza więc subiektywny pogląd składającego oświadczenie. Zatem z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący złożył swoje odwołanie pod wpływem błędu. W tym stanie rzeczy należy wyraźnie wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Tymczasem skarżący dopiero po upływie pięciu miesięcy (pismo z dnia 6 sierpnia 2008) od dnia złożenia oświadczenia (27 marca 2008r.) podniósł, że cofa wniosek w sprawie cofnięcia odwołania na decyzję z dnia "[...]". W tej sytuacji jest oczywiste, że późniejsze odwołanie oświadczenia woli wymagało dla swej skuteczności zgody adresata. W ocenie Sądu, będący adresatem odwołania oświadczenia Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w O., takiej zgody nie wyraził, na co wskazuje pismo organu z dnia 22 września 2009 odmawiające uwzględnienia oświadczenia o wycofaniu raportu w przedmiocie cofnięcia odwołania i uznające cofnięcie odwołania za skuteczne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.