I OSK 1433/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant: Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1803/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1803/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego 1. oddalił skargę; 2. przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. D., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt dwa 80/100) zł. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2010 r.), po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej Prezydent) z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.) o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na opłatę gazu za miesiące styczeń 2010 r. w wysokości 37,83 zł i kwiecień w wysokości 37,83 zł, opłatę energii elektrycznej za miesiące styczeń 2010 r. w wysokości 123,47 zł i kwiecień 2010 r. w wysokości 120,14 zł oraz na zakup kozaków i posiłków w stołówce "[...]". Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. S. wnioskami z [...] marca 2010 r. i z [...] kwietnia 2010 r. wniósł o przyznanie pomocy finansowej na: opłatę gazu za miesiące styczeń 2010 r. w wysokości 37,83 zł i kwiecień 2010 r. w wysokości 37,83 zł; opłatę energii elektrycznej za miesiące styczeń 2010 r. w wysokości 123,47 zł i kwiecień 2010 r. w wysokości 120,14 zł; zakup obuwia zimowego i posiłków w stołówce "[...]" w Warszawie przy ul. [...]. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił przyznania J. S. pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego dnia [...] kwietnia 2010 r. wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że J. S. jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego dochód stanowią emerytura i zasiłek pielęgnacyjny, który po odliczeniu kwoty bieżącego zobowiązania alimentacyjnego wynosi łącznie 1025,96 zł. J. S. zamieszkuje wraz z córką J. S. w 3-pokojowym mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do jego zajmowania. Zadłużenie czynszowe mieszkania wynosi około 51.474,59 zł. Według oświadczenia J. S., on i jego córka prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Sytuacja życiowa córki, nie jest znana organowi z uwagi na uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego przez J. S. Ustalono także, że M. S. dorosły syn J. S., zamieszkuje w Warszawie przy ul. [...] i nie utrzymuje z ojcem kontaktów. J. S. jest właścicielem działki, nieruchomości i budynków gospodarczych w miejscowości M. przy [...]. Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego, ustalonego na kwotę 477 zł, uprawniającego do przyznania pomocy, określonego w art. 8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu, również nie zachodzą szczególne okoliczności wobec J. S., które mogłyby uzasadniać przyznanie pomocy określonej w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości w M. i dzięki niej mógłby poprawić swą sytuację życiową. Wnioskodawca wykazuje się brakiem współdziałania z pracownikiem socjalnym przez utrudnianie kontaktów z córką, odmowie ujawnienia aktualnej wysokości emerytury po rewaloryzacji i składanie niewiarygodnych oświadczeń. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca przedstawia w toczących się postępowaniach w Ośrodku, a także przed sądami, sprzeczne ze sobą informacje odnoszące się do jego sytuacji majątkowej i zaradności życiowej. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi własną działalność gospodarczą. Organ zaakcentował roszczeniowy charakter żądań wnioskodawcy, nie mający na celu uzyskanie pomocy związanej z ciężką sytuacją życiową, a mających jedynie spełnić jego wygórowane żądania. Organ podał, że J. S. domagał się wyłącznie całkowitego sfinansowania przez Ośrodek posiłków w stołówce "[...]", a kategorycznie odmówił przyjęcia adresów jadłodajni, gdzie wydawane są bezpłatne posiłki. Wnioskodawca, żądając przyznania mu pomocy finansowej na zakup obuwia zimowego, argumentuje swój wniosek tym, że obuwie to będzie mu potrzebne na przyszłą zimę. Te żądania wnioskodawcy, w ocenie organu, nie mają na celu zapewnienia mu niezbędnych potrzeb życiowych. J. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy złośliwość, negatywny wpływ na jego rodzinę i odmawianie mu przyznania wszelkiej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] maja 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że prawidłowa jest ocenia organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a wnioskowana pomoc nie ma charakteru zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Organ argumentując swe stanowisko wziął pod uwagę dochód odwołującego, który ponad dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe, posiadanie przez niego nieruchomości o wartości 347 600 zł i fakt, że mimo przekroczenie dochodu, otrzymywał on niejednokrotnie pomoc ze strony Ośrodka. Przyznanie zasiłku celowego nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Skargę od tej decyzji wniósł J. S. W obszernej skardze skarżący podał, że znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej, nie podając jednak żadnych nowych argumentów na jej poparcie i opisał swą konfliktową sytuację rodzinną, obwiniając za nią Ośrodek Pomocy Społecznej. Wyjaśnił także, że posiada troje dzieci: syna M. S., córkę J. S. i syna J. S., a nie pięcioro jak zostało podane w zaskarżonej decyzji. Skarga została uzupełniona pismem z 7 marca 2011 r., w którym zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tj. wydanie decyzji bez ustalenia możliwości organu pomocy społecznej w zakresie udzielania świadczeń, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej skarżącego; art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie decyzji. Zarzucając powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że omyłka dotycząca liczby posiadanych przez skarżącego dzieci, wynika z niejasnych i sprzecznych ze sobą wyjaśnień skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a, podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr "64, poz. 593" [winno być "j.t. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362"] ze zm., dalej u.p.s. bądź ustawa o pomocy społecznej) - na podstawie której wydano zaskarżone decyzje - w art. 2 i 3 stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Prawidłowo w toku postępowania administracyjnego ustalono, że dochód J. S. wynosi 1025,96 zł, czyli przekracza kryterium dochodowe ustalone na kwotę 477 zł. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na dochód skarżącego, tj. kopia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (k. 60) wskazująca wysokość emerytury na dzień [...] lutego 2010 r. – 1167,97 zł. Prawidłowo od dochodu odliczono: kwotę miesięcznego obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, kwotę składki na ubezpieczenie zdrowotne i bieżące zobowiązania alimentacyjne. Sąd podziela pogląd powołany przez organy orzekające, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek (art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.) podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej na podstawie prawnego tytułu, bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych. Sytuacja życiowa skarżącego została ustalona na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (k. 46) i innych dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy, dotyczących sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego i nie budzi zastrzeżeń Sądu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, a to oznacza, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję odnośnie jej wysokości. Jeśli organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą osoby wnioskującej o zasiłek, a z drugiej strony własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to takiej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Swoboda działania organu nie zwalnia go oczywiście z obowiązku jak najstaranniejszego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. - w sposób przekonywujący. Badając sprawę pod tym kątem Sąd orzekający w sprawie stwierdził, że organy, nie przyznając J. S. zasiłku celowego specjalnego na wskazane przez niego cele, nie naruszyły prawa. Przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie oczekiwać spełnienia wszystkich żądań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Wbrew zarzutom pisma uzupełniającego skargę, organy orzekające wskazały w uzasadnieniu decyzji jakie są możliwości organu pomocy społecznej w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej w marcu 2010 r. J. S. pomoc nie została przyznana, bowiem przekroczył on ustawowe kryterium dochodowe i nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek określony w art. 41 u.p.s., gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe, mimo to organ udziela mu pomocy. W zaskarżonych orzeczeniach zarówno Prezydent i Kolegium wnikliwie wyjaśniły przyczyny odmowy przyznania J. S. wnioskowanej pomocy. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły przyznania J. S. zasiłku celowego specjalnego na: opłatę gazu za miesiące styczeń 2010 r. w wysokości 37,83 zł i kwiecień w wysokości 37,83 zł; opłatę energii elektrycznej za styczeń 2010 r. w wysokości 123,47 zł i kwiecień 2010 r. w wysokości 120,14 zł; na zakup kozaków i posiłków w stołówce "[...]" - nie naruszając przepisów prawa i nie przekraczając granic uznania administracyjnego - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko. Organy wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały rozstrzygając sprawę - uzasadniając przekonująco swe decyzje. Uchybienia w ustaleniach organu dotyczące sytuacji rodzinnej skarżącego nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem organy ustaliły, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i w ten sposób określiły jego dochód. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. S., reprezentowany przez adwokata A. D. Skarżący zarzucił wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 8 ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, przez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaległe zobowiązanie alimentacyjne oraz koszty egzekucji nie podlegają odliczeniu od uzyskiwanego przez Skarżącego dochodu; 2.art 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej przez jego nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego; II. przepisów procedury mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi mimo ewidentnego naruszenia przez organy administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające odwołanie od decyzji organu pomocy społecznej art. 7, 77, 80 i107 § 3 k.p.a. i art. 41 i 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w postaci nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wadliwe uzasadnienie decyzji Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o: rozpoznanie skargi 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3) zasądzenie na rzecz adw. A. D. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone przez skarżącego w całości, ani w części. Na poparcie zarzutów skarżący przywołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i poglądów doktryny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na nieprawidłowej wykładni i wadliwym zastosowaniu art. 8 ust 3 pkt 3 u.p.s., skarżący podniósł, że Sąd wadliwie uznał, że organ administracji w sposób prawidłowy sposób ustalił wysokość dochodu uzyskiwanego przez J. S., co wpływa również na ocenę decyzji ze względu na naruszenie art. 41 u.p.s. Bezsporne jest w sprawie to, że J. S. przekroczył kryterium dochodowe ustalone w przedmiotowej ustawie, jednak prawidłowe ustalenie dochodów na gruncie w/w ustawy ma co najmniej pośredni wpływ na ocenę jego sytuacji życiowej jako wyjątkowo uzasadniającej przyznanie pomocy społecznej na podstawie art. 41 u.p.s. Całkowicie inaczej będzie ocenia sytuacja wnioskodawcy, którego dochód prawie dwukrotnie przekracza próg ustalony przez ustawę - tak jak wskazały to organy administracji i potwierdził Sąd pierwszoinstancyjny w przedmiotowej sprawie ustalając dochód Skarżącego, niż sytuacja w przypadku ustalenia prawidłowego dochodu J. S. - którego dochód ustalony zgodnie brzmieniem art. 8 ust. 3 pkt 3 wynosi 506,15 zł. W ocenie pełnomocnika Skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw dla przyjęcia dokonanego przez Sąd I instancji, że przy ustalaniu wysokości dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej, a więc aktu o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, odliczeniu podlegają jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne, co jest założeniem całkowicie nieuzasadnionym. Brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie daje jakiejkolwiek podstawy do innego traktowania bieżących zobowiązań alimentacyjnych i zaległości w tych płatnościach. Oczywistym jest że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby rozróżnienie zobowiązań alimentacyjnych bieżących i zaległych, to dokonałby takiego rozróżnienia bezpośrednio. Z aktualnego brzmienia w/w przepisu w żadnym wypadku nie wynika, że dochód będąc jednym z podstawowych kryteriów decydujących o przyznaniu lub też nie pomocy społecznej, miałby być ustalany w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o taką pomoc. Wadliwe jest bowiem, uznanie że odliczeniu podlegają tylko bieżące alimenty w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc społeczną z uzyskiwanego przychodu, spłaca również zaległości alimentacyjne jak również ponosi koszty egzekucji. Nie można przyjąć, że organy pomocy społecznej będą niejako swobodnie decydować o tym, jakie ciężary ponoszone przez wnioskującego mogą zostać odliczone od dochodu (w oderwaniu od brzmienia przepisu), a przywołana wykładnia niejako zmierza do takiego traktowania przywołanego przepisu. Z jego brzmienia nie wynika, by odliczeniu podlegały jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii należy odpowiedzieć na pytanie, jaki był cel regulacji pozwalającej na odliczenie od dochodu pewnych ponoszonych ciężarów od uzyskiwanego dochodu. Organ administracji ustalając wysokość dochodu wnioskodawcy, winien ustalić faktyczną wysokość ponoszonych ciężarów alimentacyjnych, a nie odliczyć jedynie wysokość bieżących miesięcznych alimentów. Bez znaczenia jest tu niejako termin wymagalności zobowiązania alimentacyjnego a jego doniosły charakter. Pomocna dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia może być pewna analogia w rozważaniach na temat tego, czy zobowiązanie alimentacyjne wynikające z innych tytułów niż z prawomocnego orzeczenia sądu np. z umowy cywilnoprawnej, może zostać odliczone od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął powyższą kwestię w ten sposób, że wskazał, że nie ma podstaw do różnicowania alimentów ze względu na ich źródło. Skoro wiec przyjmuje się, że skoro z wykładni językowej nie wynika aby dla odliczenia zobowiązania alimentacyjnego od dochodu konieczne było zasądzenia go przez sąd, to niezrozumiałe jest budowanie wykładni zupełnie odwrotnej w przypadku możliwości odliczenia zaległości alimentacyjnych bowiem lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s., wskazać należy że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie błędnie uznał, że w przypadku osoby Skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na udzielenie osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, potwierdzając jednocześnie stanowisko organów administracji. Naruszenie art. 41 pkt 1 u.p.s., jest wynikiem niedostatecznego zbadania i rozważenia przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny sytuacji życiowej Skarżącego. Powyższe jest niezrozumiałe o tyle, że nie trzeba wnikliwej analizy sytuacji w jakiej znajduje się Skarżący, bowiem "jej złożonej" jest oczywista. Zgodnie z tym co wskazał ustawodawca w art. 2 u.p.s., pomoc społeczna, której organizacja i sprawowanie jest jednym z istotniejszych wycinków funkcjonowania każdego państwa, jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, nadto pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zestawiając powyższe że sytuacja życiową Skarżącego, który jest osobą starszą, mającą problemy zdrowotne, a jego jedynym źródłem dochodu jest emerytura, której znaczna część jest wydatkowana na zobowiązania alimentacyjne, stwierdzić należy, że wypełnia ona wszystkie przesłanki pozwalające na uznanie sytuacji życiowej J. S. za szczególnie uzasadniony przypadek na gruncie art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd pierwszej instancji słusznie podniósł, że użyty w art. 41 u.p.s. zwrot "może być przyznany", świadczy o tym, że decyzja organu pomocy społecznej jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość nie może być mylona z dowolnością. Nie jest prawdziwym twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie stwierdzenia, że "w przypadku decyzji uznaniowych - kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania. Oczywiście o ile powyższe twierdzenie można nazwać słusznym co do zasady, to w przypadku tak specyficznej instytucji jaką jest pomoc społeczna, powyższa kwestia winna być traktowana ze znaczną dozą ostrożności. Skoro ze względu na specyfikę przepisów dotyczących pomocy społecznej Sąd jest władny rozstrzygać czy przyznana pomoc jest wystarczająca, to władny jest również do kontroli decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego nie tylko pod kątem dokonania ustalenia stanu taktycznego, zgodnego z zebranym materiałem w sprawie oraz sporządzeniem uzasadnienia zgodnie art. 107 k.p.a. Sąd ma bowiem kompetencje do dokonania oceny czy odmowa przyznania pomocy społecznej była zasadna. Oczywistym jest to, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, którymi muszą racjonalnie gospodarować, jednak gospodarowanie to nie może przejawiać się tym, że ograniczone są wydatki na obligatoryjne cele ich działania, a takim działaniem jest pomoc potrzebującym. Powyższego nie zmienia w żaden sposób to, że sprawy z wniosku osób potrzebujących są rozpoznawane w ramach uznania administracyjnego. Niestety o takiej sytuacji można mówić w przedmiotowej sprawie, bowiem organ administracji jak również Sąd błędnie uznały, że fakt posiadania ograniczonych środków finansowych uzasadnia odmowę przyznania pomocy socjalnej. Powyższe byłoby zasadne w sytuacji gdyby organ administracji szczegółowo wyjaśnił jakimi środkami dysponuje, ile wniosków o przyznanie takiej pomocy otrzymał i jakie działania podejmuje, by pozyskać nowe źródła finansowania. Nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By odmówić udzielenia pomocy z tego powodu, organ obowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy w wyniku której wykaże ich całkowity brak, bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. Tylko takie zachowanie organu, oczywiście w zestawieniu z niewystępowaniem szczególnie uzasadnionej sytuacji wnioskodawcy pozwoliłoby na przyjęcie, że decyzja odmowna podjęta w ramach uznania administracyjnego jest prawidłowa. Stwierdzenie Sądu I instancji podnoszące, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia jest słusznie jedynie w części. Nie można bowiem twierdzić, że przyznanie pomocy nie jest obowiązkiem organu administracji ponieważ, właśnie w celu udzielenia pomocy osobom, których warunki egzystencjalne nie zapewniają godnego życia, zostały one powołane tj. realizacji jednego z podstawowych obowiązków państwa, O braku obowiązku przyznania pomocy społecznej może być mowa jedynie w sytuacji kiedy to środki wskazane przez wnioskodawcę nie są jej niezbędne do godnego życia. W tej sprawie wnioskowane środki miały zostać przeznaczone na opłatę za media, zakup kozaków i zapewnić żywności. Nie trzeba w sposób szczególnie rozbudowany tłumaczyć, że takie potrzeby jak zaspokojenie głodu, czy też potrzeba posiadania obuwia, są niezbędne do prowadzenia normalnego życia. Nawet jeżeli uznać by, że pomoc z przeznaczeniem na opłatę rachunków za media, jako nie konieczne dla Skarżącego, to organ winien wydać decyzję, uwzględniającą przynajmniej część zawnioskowanej pomocy. Po stronie wnioskującego nie można mówić o roszczeniu w rozumieniu cywilistycznym, jednak można zakładać, że osoba spełniająca ustawowe wymogi przyznania pomocy społecznej występuje z takim wnioskiem, realizuje bowiem przysługujące jej prawo i oczekuje na słuszne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Z istoty postępowania administracyjnego, jego podstawowych zasad jak również samej administracji publicznej (administrare - być pomocnym) a szczególnie organów administracji pomocy społecznej wynika to, że organ winien w momencie zgłoszenia się wnioskodawcy o udzielenie pomocy szczegółowo zbadać jego sytuację - tak by nie było żadnych wątpliwości, szczegółowo - wielopłaszczyznowo rozważyć sytuację wnioskodawcy i dopiero wydać decyzję. Niezależnie od tego, czy jest to decyzja zgodna z wnioskiem czy też nie, to właśnie ze względu na rolę administracji publicznej (imperium państwa) winna ona być uzasadniona w sposób nie pozostawiający żadnych niedomówień, budujący u wnioskodawcy poczucie sprawiedliwości. Wyrazem powyższego są poszczególne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kolejnych artykułach k.p.a. tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Powyższe zasady (skodyfikowane przepisami kpa) zostały naruszone działaniem organów administracji w przedmiotowej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, błędnie "odrzucając" skargę J. S. Obowiązkiem organu nie jest jedynie wydanie decyzji zgodnej z prawem, ale również uzasadnienie jej w taki sposób, by zbudować w świadomości jej adresata przekonanie o jej słuszności. Niewątpliwie uzasadnienie przedmiotowo istotnej decyzji tego kryterium nie spełnia, bowiem jest pełne stwierdzeń lakonicznych często nie opartych w materiale dowodowym. Organ nie wskazał w sposób wyczerpujący jakimi środkami dysponuje i dlaczego taka pula środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej jest niewystarczająca na uwzględnienie chociażby w części wniosku Skarżącego. Argumentując swą decyzję organ w większości zaprzestawał jedynie na lakonicznych stwierdzeniach, które tworzyły w świadomości Skarżącego więcej wątpliwości niż dawały odpowiedzi. Szczególnie w zestawieniu z tym, że organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, opierając się na dokumentach nie znajdujących się w aktach sprawy - przykładem takiego naruszenia jest kwestia oceny wartości nieruchomości w M. Co niezrozumiałe Sąd I Instancji, mimo wyraźnego przyznania przez Kolegium, zawarte w piśmie z dnia [...].09.2010 r., zgodnie z którym "omyłka dotycząca dzieci pana S. wyniknęła z niejasnych i sprzecznych ze sobą wyjaśnień skarżącego - stwierdził, że powyższe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika, że organ nawet w sytuacji, kiedy to winien powziąć wątpliwości, co do własnych ustaleń, zaniechał działań mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Tym bardziej niedopuszczalne jest przerzucanie winy przez Kolegium na osobę Skarżącego i nie może tłumaczyć wydania decyzji na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Powyższe naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegające na "odrzuceniu" skargi, mimo ewidentnych naruszeń przepisów k.p.a. przez organ pomocy społecznej jak również Kolegium, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewątpliwie w przypadku sprawy z wniosku J. S. doszło do naruszenia wskazanych w powyższym zarzucie przepisów k.p.a. Nie wyjaśniono, a co za tym idzie nie rozważono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w szczególności sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej Skarżącego - oczywistym jest to, że powyższe skutkuje koniecznością uchylenia takiej decyzji Kolegium, czego nie uczynił Sąd I instancji Powyższe nabiera znaczenia w szczególności z emocjonalnym nastawieniem organów administracji czego nie zauważa zarówno Kolegium, jak i Sąd I instancji. Co jest o tyle niezrozumiałe, [że] mogło mieć wpływ na przekroczenie granic uznania administracyjnego. W toku postępowania ze skargi kasacyjnej, obszerne pisma złożył również sam skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10). Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez oddalenie skargi mimo ewidentnego naruszenia przez organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające odwołanie od decyzji organu pomocy społecznej art. 7, 77, 80 i107 § 3 k.p.a. i art. 41 i 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w postaci nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe uzasadnienie decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, po wpłynięciu wniosków skarżącego z [...] marca 2010 r. i [...] kwietnia 2010 r., pracownik socjalny dnia [...] kwietnia 2010 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, realizując obowiązek wynikający z art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 1, 5 u.p.s. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 u.p.s.). Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich. Obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zatem ustalenie w szczególności sytuacji dochodowej, majątkowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o świadczenie, by nie wydatkować środków podatników na potrzeby osób nieuprawnionych. Z kolei wnioskodawca ma obowiązek udzielać organowi prawdziwych informacji w tej materii – na ubiegającym się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej spoczywa bowiem obowiązek współdziałania z organem pomocy społecznej. W sytuacji, w której skarżący nie udzielał organowi prawdziwych informacji co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nawet deklarował, że nie widzi niczego niestosownego w składaniu sprzecznych, a nawet nieprawdziwych oświadczeń dla potrzeb różnych instytucji, by wygrać sprawę, to nie może skutecznie powoływać się na błędy w ustaleniach organu, do powstania których doprowadził. Zadaniem organów jest pomoc w dążeniu samego zainteresowanego do polepszenia swej sytuacji życiowej. System prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny (odpowiednio – wyrok SN z 03.9.1998 r.- I CKN 908/97 – OSNC 3/99/53 z glosą T. Smyczyńskiego- OSP 10/99/173, akceptowany przez M. Andrzejewskiego "Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej" Zakamycze 2003 s.147 i nast.). Stąd organ pomocy społecznej trafnie dążył do ustalenia, czy potrzeby skarżącego nie mogą być w całości lub w części zaspokojone przez osoby, na których ewentualnie ciąży obowiązek alimentacyjny – w szczególności na pełnoletnich dzieciach skarżącego. Trafnie organ I instancji wskazał, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, świadczy o braku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t.1 s. 227 uw. 6). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji należycie ustaliły fakt samotnego gospodarowania przez skarżącego, przekroczenie przezeń kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i brak przesłanek przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na cele określone w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2010 r. Nietrafnym okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci opisanej w zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił sytuacje, uprawniające do umniejszenia dochodu osoby uprawnionej do świadczeń z pomocy społecznej. Kwota dochodu stanowiąca podstawę do ustalenia spełnienia warunków kryterium dochodowego jest kwotą netto, nie uwzględniającą w swej wysokości obligatoryjnych obciążeń publicznoprawnych – podatku dochodowego od osób fizycznych i składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne. Ustawodawca dokonał wyjątku tylko dla jednego rodzaju obligatoryjnego świadczenia prywatnoprawnego – świadczenia alimentacyjnego. Doszedł do przekonania, że realizowana z pierwszeństwem przed innymi prywatnoprawnymi zobowiązaniami funkcja alimentacyjna jest na tyle doniosła, że należy ją uwzględniać, badając jej wpływ na możliwości finansowe osoby, która swój dochód pomniejsza każdorazowo o świadczenie, z jakiego sama z pewnością nie będzie korzystać. Komentator przedstawił szeroko działania, jakie organ winien wykonać, dla ustalenia okoliczności istotnych dla ustalenia przesłanek z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" LexisNexis2010 s.91-92 uw.24, 25). Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" LexisNexis 2010 r. s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77). Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jedną z dyrektyw postępowania interpretacyjnego jest zasada, zgodnie z którą w toku interpretacji należy pomocniczo uwzględniać zasady legislacji, a w śród nich zwłaszcza zasady techniki prawodawczej (M. Zieliński – op. cit. s. 302 uw. 2.2, s. 316 uw. 6). Skarżący kasacyjnie nie przedstawia ani uzasadnienia w wersji słabej, ani uzasadnienia w wersji mocnej, nakazujących przyjąć, że ustawodawca w przepisie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., użył analizowanego zwrotu bez rozróżnienia, czy mowa o kwocie alimentów świadczonych na rzecz innych osób zgodnie z tytułem wykonawczym, czy też spłacanych jako alimenty zaległe . Nie ulega wątpliwości, że wyjątek z punktu 3 ust. 3 art. 8 u.p.s. ma szczególnie silne uzasadnienie aksjologiczne (wyłącznie z uwagi na interes uprawnionego do alimentacji) i jako wyjątek, nie może być interpretowany rozszerzająco. Z wyjątku określonego art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. korzystać może tylko ten zobowiązany, który spłaca alimenty zgodnie z prawem – zatem w wysokości i w terminie określonym tytułem wykonawczym. W przeciwnym wypadku zobowiązany korzystałby dwakroć z naruszania przez siebie prawa – za pierwszym razem nie wykonując swego skonkretyzowanego obowiązku terminowo i należycie (popełniając delikt cywilnoprawny wobec uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych), drugi raz – uzyskując pomniejszenie dochodu w rozmiarze większym, niż osoba w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która swe świadczenia łożyła należycie i w terminie. Przeciwko wykładni, zaprezentowanej przez skarżącego, przemawia wzgląd na aksjologiczne przesłanki wprowadzenia wyjątku, jak i wzgląd na zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie sam skarżący kasacyjnie wskazuje, że nawet przy proponowanej przezeń wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., przekroczyłby kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (506,15 zł; s. 3 akapit 4 skargi kasacyjnej). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 41 pkt 1 u.p.s. Skarżący kasacyjnie pomija, że na podstawie trzech innych ostatecznych decyzji I instancji otrzymał w maju 2010 r. łącznie 320 zł (na konieczne potrzeby – zakup leków, zakup artykułów higienicznych i zakup żywności). Tym samym organy obu instancji należycie rozważyły przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, z którym ustawodawca wiąże możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Trafnie organy uznały, że zakup kozaków w maju, przez skarżącego prowadzącego warsztat [...], nie służyło zaspokojeniu uzasadnionej potrzeby (zgodnie z doświadczeniem życiowym, kozaki w polskich warunkach nosi się w sezonie zimowym). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając przyznania świadczeń na wskazane w obu wnioskach potrzeby. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało orzec na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 250 p.p.s.a).